结语（第1页）

结语

一、清季州县制度变革是近代县制转型的滥觞

清季州县制度变革包含了19世纪后半期的制度调整和20世纪初的体制变革两个互相区别而又联系的阶段。

就区别而言，19世纪后半期的制度变化是在变化了的局势下的应变与调整。其促进因素，常常是各种内外危机，以及由这些危机所带来的权力结构变化，主要是局部的调整和改革。而20世纪初则是清王朝自上而下推进的改革，它服从于宪政改革的整体要求，是一场涉及州县体制的全面改革。

就联系而言，20世纪初的改革是在19世纪后半期制度调整的基础上展开的。如19世纪后半期团练和保甲都强调使用绅士，促使绅士的地位上升，他们先官府一步创办新学堂、警察、地方自治，成为推动州县改革的力量。19世纪后半期的许多措施，如“化私为公”的公费改革、设迁善所改良监狱、在州县官的选拔中强调学习考试和实绩考察等，都成为新政中进一步改革的基础和本土资源。

制度的变革是一个延续的过程，原有的调整和改革在提供基础和积累的同时，也会造成困难。团练保甲的存在、“就地正法”之制的难以停止、各种州县“外销”的产生、州县官选任中的违例和变通，都成为进一步改革的阻力，使发生在社会转型之际的州县改制具有自身的特有面貌。

尽管如此，晚清以来的州县制度变革，尤其是预备立宪时期的州县制度改革，却是两千年来中国县制的一次重要转型。编纂官制大臣载泽等为厘定直省官制事致各省督抚电中云：“亲民之职，古今中外皆所最重，我朝承明制，管官官多，管民官少。州县以上府道司院层层钤制，而以州县一人萃地方百务于其身，又无分曹为佐，遂致假手幕宾，寄权书役，坏吏治酿祸乱。”[1]总司核定官制大臣奕劻等在续订直省官制情形折中说：“今使州县各官，不司审判，则尽有余力，以治地方。又于佐治各员，各畀以相当责任，更次第组织议事董事各会，期如谕旨所云，严防流弊，务通下情者，则其收效之多，或不致如今日之敷衍从事，而自治范围，亦必能渐求恢扩。”[2]

由此说明，20世纪初预备立宪时期的州县制度改革要解决的问题有三：一是改变“州县一人萃地方百务于其身，又无分曹为佐”的混沌状况，设置各职能部门和佐治官员，建立科层化的行政部门；二是每省设立各级审判厅，使行政官不司司法，以为司法独立之基础；三是建立府厅州县和城镇乡两级地方自治，“以助官治之不足”[3]。

在清朝最后短短的五六年中，这几个方面的改革取得了不同的进展：就行政改革而言，劝学所、巡警局在大多数州县建立，劝业所在部分州县建立。就司法改革而言，各省首县已率先成立地方审判厅或初级审判厅，流徒以下案件开始用罚款取代笞杖，州县监狱改良也在进行之中。就地方自治而言，相当部分州县的城、镇、乡议事、董事会已告成立，而府厅州县自治也已在部分州县设立。而伴随着这些改革的进行，州县裁革陋规，建立“公费”制度并纳入行政预算；在铨选和考核方面停止部选，实行州县官的事实考核，向新的文官制度和考核制度方向迈出了一步。

与此同时，州县衙门裁改六房，裁撤佐贰杂职，改造胥吏、门丁等旧制的工作也在逐渐展开。贵州、广西、吉林、湖北、奉天等地均有州县裁改六房，有的设行政（或文牍）、庶务、主计三科，或行政、会计、执法三科，各设科长一员；有的设总务、度支、刑法、教育、典礼、实业、交通、外交八科，各设正写生一名，副写生一至二名，均分科治事。[4]裁撤佐贰巡检方面，光绪三十四年（1908年）两广总督张人骏奏裁南雄州州同及三水县三水司巡检。[5]宣统元年（1909年）湖南裁巡检、州判、县丞共6缺。[6]同年广西裁撤通判、经历、州同、州判、吏目、典史、巡检等30缺。[7]宣统二年（1910年）湖南裁撤同知、通判、州同3缺，县丞7缺，巡检13处。[8]宣统三年（1911年）江西报告，该省有县丞48缺，裁汰32缺，各府州县教职117缺，全部裁去。[9]在改造与裁汰吏役门丁方面，吉林农安县于光绪三十三年（1907年）就裁撤幕友门丁，改设文案及收支委员。[10]三十四年奉天令各属裁撤庸劣幕友，选拔“素识品优”之人为文案委员，裁撤门丁改为收发委员。河南各属也将门丁裁革，改为收发委员。山东宁阳县则裁门丁，改用承启官，专办“承转代递”之事。[11]

虽然分科治事、改造胥吏门丁的工作只在部分州县实行，但却是州县行政体制改革的起点。它以经过选拔的专职人员取代胥吏，作为州县官的辅助官员；以职责清晰的分科治事取代传统的六房，从而打破了既往的州县“一人政府”，是现代办公制度的肇始。

清季州县制度改革随着清王朝的覆亡而夭折，但不能据此认为这就是一场完全失败的改革。如果我们放大视域，就会发现许多改革措施并没有因清政府的垮台而终止，而是延伸到民国以后，换句话说，民国以后的县制是在清末改革的基础上发展的。

以县行政制度而言，民国以后，县公署基本建立了佐治员和分科治事的办公体制，如山东于1912年在清末改革的基础上制定州县暂行分科治事章程，定州县设佐治员，分总务、民政、财政、司法四科。[12]后来各地在前清劝学、劝业、巡警等局所的基础上发展成教育、巡警、实业、财政局所。[13]

在地方自治方面，“县地方自治开始标举于清末，民国成立后，各省临时议会仍多沿袭仿行，有的并订出地方单行的自治章程”[14]。以后虽然经历反复（如1914年2月袁世凯下令停办自治，但12月又公布了地方自治试行条例），但地方自治的制度建设没有完全停止，成为县制和基层组织变革的内容与方向之一。

在司法方面，北洋政府延续了清末司法改革的趋势。1912年9月，司法总长许世英提出司法计划书，准备每县筹设一地方法院，五年完成。此后虽然出现曲折，位于省城和通商口岸的高等和地方审判厅数量多有增减，除少部分县设置了地方审判分厅外，绝大部分县则实行县知事兼理司法制度。[15]但上级行政机关的转审复核制度已经终结，行政与司法分离依然是此后司法改革的价值取向。

清季的改革“改变了中国长期以来建立的政府组织，改变了形成国家和社会的法律和制度”[16]，这些制度并没有因为清政府的垮台而就此终结，而是一直影响到民国，乃至整个20世纪。所以，从改革的趋势而言，清末的县制改革是近代县制转型的滥觞。

二、清季州县制度变革的困境

就清季州县制度变革的具体进程而言，是不太成功的。因为任何制度变革都是一个系统的改革工程，各个方面的改革是环环相扣、互相联系的，同时又必须是有步骤、有先后地推进的。而晚清州县制度变革却主要是在外部压力下被动应变的结果。19世纪后半期是如此，20世纪初更是如此。20世纪初，革命运动和立宪运动的兴起与发展，使改革的压力陡然增大，形势的急迫性使改革无法在相对宽松的情况下逐步推进，反而成为清王朝急切地拿来作为挽救统治危机的手段。在这种压力和无奈中被动进行的改革，很难有对改革的整体考虑。

清政府预备立宪启动初期力图先从基础做起，即从州县改革和地方自治入手，但财政和人才的巨大压力又使州县先行改革难以实现。中央各部官制改革后，加强中央集权的力度明显加大，在实现统一的名义下，中央各部门分别制定了对应各个部门的、上下贯通的省级和州县的各个部门官制，这样就使州县改革在自上而下由中央部门各自推进的局面下进行。机构改革、财税改革、司法改革、地方自治几乎是同时并举，相互之间缺乏有效的沟通和联系，造成一些新制度含义不明，实施过程与制度的设计差异很大。如直省官制通则定各州县设佐治员，负责各个方面的行政工作，而学部、民政部、农工商部成立后，又在省提学使、巡警道、劝业道官制中分别确定了州县劝学所、巡警局、劝业所官制，其中劝学所、劝业所又依从地方情况，经费自筹，总董、董事等又由本地人担任，从而使这两个机构具有了官治与自治的双重特征。制度的不明和权限不清，又给运作带来很多问题。

各部门为了加快改革，采取册报制度，各省要对照筹备清单，每届半年汇总向宪政编查馆汇报一次；州县各个方面的工作又要造册填表分别向府、司道、督抚汇报，督抚再向中央有关部门汇报。与此同时，又将州县各个方面的工作列入考成，不能定期完成则要受到相应的处分。这种工作带来的结果，是很多地方为了达标而匆匆了事。一些地方议事会董事会选举完成即告自治完成，基本没有真正地运作起来。很多地方的新学堂匆匆设立，但无学生无老师，不得不很快终结。

财政困难和人才缺乏是制约州县改革的两大主要困难。为了解决经费不足的问题，州县改革采取了“就地筹款”的办法，不仅造成捐税的增加，而且形成了州县财政——外销的扩大。就地筹款使有权力涉足钱财的人员增多，而相应的监管制度没有很快建立起来，致使中饱、挪用经费等腐败现象丛生，也使改革的声誉度大大降低。由于各项新政的推进缺少专门人才，但举办期限又十分紧迫，所以常常是将旧有人员改换名称充当新职。

任何改革都是要由人来推动的，州县官是改革的当事人，他们对改革的认知和态度与改革的进展密切相关。在清末的改革过程中，由于整个选官制度没有根本性的变化，所以州县官仍然是通过旧的途径任官，或者为科举正途出身，或者由督抚题调保举，或者为捐纳，新政对于他们来说，只是需要完成的任务而已。光绪末年，直隶在总督袁世凯的主持下先后分四期选拔地方官员赴日本考察学习，其中有些州县官学习后接受了一些新思想，提出了一些新建议，在各自州县的教育、巡警、地方自治改革中起到积极的作用。但就整体而言，这样的州县官太少，大多数人都是“旧人办新政”[17]，对新政的理解只是停留在谕令上，被动应付者居多，致使很多改革的形式大于内容，有名无实。

督抚是各省州县制度变革的直接领导者。我们看到，19世纪后半期的许多州县制度变革，实际就是督抚权力扩大的表现和结果。如州县官的就地正法权的获得、州县财政紊乱和“外销”形成、州县官任用中督抚在“人地相宜”名义下的种种违制行为，等等。这些变化往往从突破旧制开始，通过督抚的“请旨”“变通”而演变成一种新的成例。这些变化一方面反映了某些旧制不适应新的历史条件变化的事实，另一方面也使督抚在权力扩展的过程中演变成一个既得利益群体。他们既成为预备立宪时期州县制度改革的推进者，同时又为维护既得利益而集结起来，动辄“函电交驰”，力图影响或者左右改革，甚至成为某些改革的阻碍力量。

20世纪初州县改制的总体目标是要与宪政一致，即建立符合宪政要求的行政体制、司法审判制度和基层组织制度。但是，由于改革的步骤过快，由于当事人的认知无法跟上，由于既得利益者的影响，很多旧制度并没有来得及废除和转换，就被纳入新制度中。如很多地方在建立巡警时，为了在期限内赶办，就简单将旧有的捕快、团丁纳入巡警队伍。有的干脆使旧制与新制并存，如司法审判中，传统的州县审判的转勘复核制度仍然存在，即使在已成立地方及初级审判厅的首县，一些审判厅的负责人仍由地方官兼任。就州县官的选任制度而言，在停止部选之后，也是新旧例并存，遵循“轮补”与“酌补”的规则运行。这样，在整个制度变革进程中，旧制与新制纠缠在一起，旧的拖住新的，制约着变革的成效。

这一特征提示我们，一切制度变革，尤其是自上而下的制度变革，都是在旧制度的基础上展开的，这既是“旧人办新政”所致，也是相关利益集团之间博弈和利益权衡的结果。新旧制度的纠缠削弱了改革的公信力，以致当时的舆论就直接批评这仅仅是一场“形式上之改革，名称上之变易”“调和而双方保全之”“新旧参半”的改革。[18]

三、清季州县制度变革与地方社会

清季州县制度改革在使中国传统州县体制开始发生变化的同时，进一步引起了地方治理方式的变化和权力关系变化。光绪三十二年（1906年）出使俄国大臣胡惟德在奏请颁行地方自治制度折中总结中国传统州县体制的弊端是：

中国幅员辽阔，户口殷繁，一省之中，州县数十，大或千里，小亦数百里，统治之权，仅委诸一二守令，为守令者又仅以钱谷、狱讼为职务，民间利病漠不相关，重以更调频仍，事权牵掣，虽有循吏，治绩难期。至于编户齐民，散而不群，各务私图，遑知公益，为之代表者，不过数绅士，又复贤愚参半。其出入官署因缘为奸者无论矣，即有一二缙绅，表率乡里，或由望族科名之殊众，非必才能学识过人，以故府县之中，遇有应兴应革事宜，守令以一纸公文移知绅士，绅士以数人武断对付守令，转辗相蒙，而事终不举。[19]

清代国家对地方社会的治理主要是通过州县官行使朝廷赋予的职权来实现的，除赋税征收和司法审断外，还包括维持保甲以实现治安、实施乡约以教化人心。与此同时，州县官又是依靠官府的书吏、衙役等来执行和完成公务，依靠缙绅维系乡里社会，这是一种以官治为中心的治理模式。

而经过清季的改革，“官治”本身得到改观：劝学所、劝业所、巡警局等职能部门的出现，打破了“一人政府”独治州县的局面。有的地方开始设置佐治员并分科治事；或裁撤幕友、门丁，改用各种委员，出现了行政组织的科层化倾向。与此同时，建立警察制度，划分警区，裁撤佐贰、巡检，消解了原来的分防制度，取代了衙役、保甲和团练的部分职能。这一切都在无形中切断了旧有的国家深入基层社会的各种权力体系，使之削弱甚至断裂。

在旧有的官府控制基层社会的种种制度和权力关系逐渐消解的同时，清政府又力图通过地方自治把基层社会纳入统一的组织化、制度化轨道。[20]

清末地方自治确立了府厅州县和城镇乡两种不同的官治与自治模式。在府厅州县，采取“官治与自治合并之制度”，设置议事会作为议决机关的同时，又设置由州县官担任会长的参事会。参事会是一个常设的议决机关，其执行机关委诸府厅州县长官，州县长官仍由上级任命而非选举产生，充分体现了官治与自治结合、以官治统率自治的特点。在城镇乡，地方自治团体以“专办地方公益事宜，辅佐官治为主”[21]，享有较为广泛的举办地方公益事务的权力，并接受地方官的监督，体现了以自治补官治之不足、以官治监督自治的特点。

尽管清末地方自治的官治色彩非常浓厚，但是相较于传统体制，仍表现出新的特点与进步性。

第一，在府厅州县一级，州县官一方面执行国家交办的行政职能，另一方面作为参事会会长，还要“掌执行自治事宜”[22]，这样，州县官的职能本身就具有了双重性。由于其他参事会成员由议员中选举产生，而议事会有审议预算决算的权力，这就使州县官的自治行政权限受到一定的制约。由于直至清王朝覆亡，府厅州县自治才刚刚启动，我们无法了解其运作情况，但是州县官官治和自治双重职能的制度安排，却预示着州县治理方式的一个重要的变化。