结语（第2页）

第二，随着城、镇、乡自治的推行，各地议事会、董事会纷纷成立，凡重要公益事件均经议事会讨论议决、董事会执行，地方士绅参与社会公益事务有了制度化的平台，从而改变了过去缺少法律、地方绅士仅凭“个人影响力”办理公益事务的局限。与此同时，地方自治的举办，使城治有了独立的建制，使县以下有了镇、乡两级建制，改变了过去各省县以下没有统一建制、各县乡地极不一致的状况，为20世纪国家权力向基层社会的延伸提供了制度条件。

地方自治实施的结果，一方面改变了基层社会的治理模式，使原来单一的官治向官治与自治结合的模式转化；另一方面，由于改革是在吸纳和利用了传统资源——绅士力量的条件下展开的，从而在组织和制度上确立和提高了绅权的合法地位。

本来，在传统社会，绅士是地方利益的代表，在民众中居于领袖地位。[23]但是清末州县改革中绅士地位的提高，却没有相应地提高其声誉和认同度，相反，却引起绅、民关系的变化，在风起云涌的“民变”中，相当一部分把矛头指向了“绅董”“学绅”“议董”。[24]导致这一现象的深层次因素就是双方利益关系的变化。具体而言就是：通过组织化、制度化的平台，绅士开始进入体制内，从而导致身份的异化；而普通民众却没有能够从改革中获得实实在在的利益。

其一，地方自治以“就地筹款”的方式进行，绅士们随之得到了筹款权。本来以本地之款办本地之事是自治的特点，其筹款权力应在议事会，然而多数地方议事会并没有来得及或没有能够真正行使这项权力。相反，由于官权的强大，在实际中许多学董、绅董、议董都是直接从州县官那里获取筹款权，使乡民们认为学董、绅董收捐税是代官府所为，故而站到与绅董对立的位置。

其二，兴办的新学堂大都集中在县城和繁盛镇，虽然划分学区设置劝学员以劝办学堂，但许多学区的学堂都没有办起来。另一方面，初期劝学所兼有自治和官治的特征，故而带上了衙门作风，引起社会的反感。

其三，州县警察建立起来，但强调的是“防患保安”，负有“保卫地方监察人民之责”[25]，“防范”是警察的第一要务。清末的许多新政措施，如禁烟、禁赌、禁止摊贩等事都利用了警察的强制力量，这就常常使警与民处于紧张状态。而绅士在州县巡警局中则担任了收警捐的工作，也给民众留下了“绅士凭借官势”收捐的恶劣印象。

导致绅、民关系变化的因素还来自这场改革自身的局限与特征。清末的州县改革是自上而下推进的，官方不仅拥有制定各种章程法令的全权，而且主导改革模式和路径，而自身的利益导向必定会使他们从有利于自身的角度对改革方向进行选择。就以地方自治而言，清政府面对欧洲和日本两种不同的自治模式，选择了官治色彩最浓的日本模式。城镇乡自治虽然赋予自治职广泛的地方公益事务权，但所有议事会议决事件须呈报州县官查核后才能交董事会或乡董执行；州县官要随时检查自治职工作，有解散议事会、董事会及撤销自治职之权。反过来，由于选举条件的限制，大多数普通民众被排斥在选举之外，有选举权和被选举权的主要是绅士群体。普通民众不仅不了解自治的含义，反而将那些议董视为官府的代言人。清末时期，“学绅出入公门，鱼肉乡里”，“诸绅遂出入衙署，甚且借以牟利，为众所侧目”[26]，成为社会中较为普遍的认识。

普通民众并没有享受改革的成果，反而成为改革成本的承担者，他们是办学校、巡警、地方自治等各项改革费用的主要提供者，但在提供捐税的同时，他们却基本没有从改革中得到什么好处。清末州县改革主要停留在官制和各项制度建构的层面，而对下层民众来说，与他们最为密切相关的是税收。而现在，不仅田赋有附加、有亩捐，与他们生活密切相关的柴、米、纸张、杂粮、牲畜、菜蔬等，“几乎无物不捐”。不仅如此，通过州县“公费”改革，许多陋规浮出水面并取得了合法地位，在“归公”的名义下被纳入“公”的范畴；而地方自治中“特捐”“公益捐”的规定，也为滥收捐税提供了合法的渠道。

本来，在传统社会里，绅与民处于社会的不同等级，具有各自不同的利益，但绅士在举办地方公益、维护本地方利益方面，俨然又成为民的代言人。他们之间的利益在代表地方方面有关联性。而在清季的州县制度改革中，绅士成为利益获取者并向官府靠拢；民众不仅没有获得好处，反而承担了改革成本，二者在利益上的关联性逐步削弱，民众开始以激烈手段进行反抗。与传统社会的反官府不同，现在是将官、绅联系起来加以反对。绅、民的分离和对立加剧了地方社会的矛盾冲突，客观上有利于辛亥革命的爆发和胜利，但也进一步造成了20世纪上半期乡村社会的持续动**。

[1]《附编纂官制大臣泽公等为厘定直省官制事致各省督抚电》，载《东方杂志》1907年第8期，414页。

[2]《总司核定官制大臣奕劻等奏续订各直省官制情形折》，《清末筹备立宪档案史料》上册，505页。

[3]《宪政编查馆奏核议城镇乡地方自治章程并另拟选举章程折》，《清末筹备立宪档案史料》下册，725页。

[4]见《贵州巡抚沈瑜庆奏汇报通省各官起支公费并各属办公经费等折》，载《政治官报》第1345号，宣统三年闰六月初四日，8页；《桂抚张奏酌定司道以下文职各官公费折》，《大清新法令》（点校本）第9卷，55页；《通化县志》卷3，政事官署，4页，民国十六年铅印本；《详请裁房设科之批示》，载《吉林官报》1910年第6期，政界纪闻，4页；《华署亦分科治事》，载《申报》1910年9月27日，第1张后幅第3版。

[5]刘锦藻：《清朝续文献通考》卷135，职官二十一，8954页。

[6]《吏部会奏议复湖南茶陵州州判等缺裁撤片》，《大清新法令》（点校本）第5卷，239页。

[7]刘锦藻：《清朝续文献通考》卷135，职官二十一，8951页。

[8]《湖南巡抚杨文鼎奏酌裁湖南同通佐贰各缺折》，载《政治官报》第1075号，宣统二年九月二十三日，9页。

[9]《江西巡抚冯汝骙奏裁撤藩司属官暨同城佐贰佐杂教职各缺折》，载《申报》1911年9月19日，第2张后幅第2版。

[10]《农安县志》卷3，行政，60页，民国十七年铅印本。

[11]《浙江巡抚增韫奏裁汰书吏办理情形折》，载《政治官报》第910号，宣统二年四月初五日，17页；《裁汰书吏之通饬》，载《北洋官报》1910年第2490册，11页；《实行裁汰书役计划》，载《北洋官报》1910年第2545册，12页；《署两广总督袁树勋奏裁汰书吏酌留分科改称一二三等录事等片》，载《政治官报》第1102号，宣统二年十月二十日，9页；《各省内务汇志》，载《东方杂志》1908年第1期，52页；1907年第4期，177页。

[12]《山东州县暂行分科治事章程》，《续修巨野县志》卷2，食货，4页，民国十年刊本。

[13]详细情况可参见魏光奇：《官治与自治——20世纪上半期的州县行政》第三章的内容。

[14]钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，293页，北京，中华书局，1984。

[15]唐仕春的研究说明，设有新式审判机关的县在多数时间里只有不到100处，实行县知事兼理司法的虽是绝大多数，但与传统的州县官管理司法的制度已有区别，是“在传统旧制上的新发展”。参见《北洋时期的基层司法》，177～178、90页，北京，社会科学文献出版社，2014。

[16]任达：《新政革命与日本——中国，1898—1912》，215页，南京，江苏人民出版社，1998。

[17]陈旭麓：《近代中国社会的新陈代谢》，254页，上海，上海人民出版社，1992。

[18]《论新官制之前途》，载《申报》1911年9月3日，第1张第3版。

[19]《出使俄国大臣胡惟德奏请颁行地方自治制度折》，《清末筹备立宪档案史料》下册，715页。

[20]杜赞奇在《文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村》一书中谈到了“国家政权建设”这一概念，并把“深入基层和吸收下层的财源”作为国家权力扩张的重要方面，其途径则是抛开，甚至毁坏农村原有的“文化的权力网络”，并认为这一过程始于清末（见该书“前言”，江苏人民出版社1996年版）。但通过对清末州县制度改革的分析，我们发现，清末具有与民国以后不同的特点。如果说民国时期的表现是村、区、乡镇等行政制度建立的话，那么，清末时期则是国家力图通过地方自治，将基层社会纳入统一的组织化轨道。从国家权力下移的实现途径上看，民国时期主要是通过培植新的代理人的方式，逐步排挤和取代了传统绅士的权力。但清末则在州县和城镇乡地方自治中吸纳和利用了传统资源——绅士力量，从而在组织和制度上确立了绅权的合法地位，形成官治和自治结合的治理模式。

[21]《城镇乡地方自治章程》，《清末筹备立宪档案史料》下册，728页。

[22]《宪政编查馆奏覆核府厅州县地方自治暨选举各章程折并单》，《大清新法令》（点校本）第7卷，240页。

[23]张仲礼：《中国绅士——关于其在19世纪中国社会中作用的研究》，48页，上海，上海社会科学院出版社，1991。

[24]王先明在《士绅阶层与晚清“民变”——绅民冲突的历史趋向与时代成因》一文中指出：“据《清末民变年表》资料，直接标示出和内容能够体现出的绅民冲突事件至少有300次，且呈逐年递增的态势。”参见《变动时代的乡绅——乡绅与乡村社会结构变迁（1901—1945）》，5页，北京，人民出版社，2009。

[25]《宪政编查馆奏考核直省巡警道官制细则折并清单》，《大清新法令》（点校本）第2卷，191页。

[26]《记载一·中国大事记》，载《东方杂志》1910年第11号，159、164页；王先明：《变动时代的乡绅——乡绅与乡村社会结构变迁（1901—1945）》，27页。