第三节 州县官监督制度的变化（第1页）

第三节州县官监督制度的变化

一、考核制度之演变

州县官是“亲民之官”，是国家政治体制运行的基础和保障，所以清廷十分重视对州县官的监督考核，并建立了一套完备的制度。考绩，则是对州县官的一种定期的监督制度[171]，主要方式是大计。

州县察其属出考详府，直隶州之属县亦察其属出考详直隶州知州；知府、直隶州知州复遍察其属出考详道，直隶厅亦察其属出考详道；道复遍察其属出考移司，司汇核加考详总督、巡抚。[172]

这是一种“递察其属之职”的办法，即由府察州县，然后移道、移司，最后由督抚“遍察而注考”，对地方官加考语上报。考核的标准是“四格”：守（有清、有谨、有平）、才（有长、有平）、政（有勤、有平）、年（有青、有壮、有健）。考核后分为卓异、供职两等，作为提拔任用的依据。[173]

这种考核办法比较宽泛抽象。平心而论，在清代前中期的实施过程中，也并不是完全不注意官员工作的实绩，政治上的清廉和实际工作中“无加派，无滥刑、无盗案、无钱粮拖欠、无亏空仓库粮米，境内民生得所，地方日有起色”[174]亦是考核的具体标准。

然而久而久之，这一考核制度越来越流于形式。《清史稿》云：“光绪间，言者每条奏计典积弊，请饬疆吏认真考察，屡诏戒饬。然人才既衰，吏治日坏，徒法终不能行。”其中的原因，首先是咸同以后，保举捐纳的扩大，督抚权宜行事，“用人不拘资格，随时举措”，每每突破大计常例。[175]其次，晚清以来州县官奏调频繁，“州县通计不及一年者，或十之三四成，或十之四五成，且有至十成以上者”，州县官不能久任，遂“人人萌五日京兆之心，即事事有一暴十寒之虑”，不肯实心任事；“在长官者，不过为属员规避处分调剂优瘠起见”[176]，处处维护属下，大计出具考语敷衍了事。最后是制度本身的局限，大计三年一次，四格的标准空洞抽象，行之既久，极易变成一种空泛的、千篇一律的文字功夫。

旧有考核制度的松弛反映了这种制度本身不能适应新的社会变化。因为在督抚保举扩大的情况下，保举人员更看重的是军功实绩，这已大大超出了原来的仅仅以履行职责为中心的考核内容。而保举捐纳的扩大，又使州县官品流不一，原有的标准显然过于宽泛，也需要用更为确定的标准以代之，以使考核不至于失去激扬与整饬吏治的作用。

光绪十年（1884年），就有御史郑蒿龄奏道，“近闻各省亦有考吏之法，惟大率以文字试之，不知为吏之要，在政事不在文章”，建议饬下各省督抚，于所属州县课以实政，“以政令之得失，人品之邪正，办事之勤惰，秉公举劾，力除瞻徇迁就之习。即无缺者亦当责令藩司排日接见，询以治民之策，如有才识优长者，分别存记”。这是晚清时期最早主张以“实政”考核州县官的建议。与旧有的“四格”不同的是，它更注意结果和态度，而不仅仅是常规履职。该奏折立即得到上谕的认可，要求各直省督抚对于所属州县“随时课以实事，分别勤惰贪廉，秉公举劾”[177]。但这一次并没有形成具体的制度，地方官员考核制度的形式化局面并没有从根本上扭转。

光绪二十五年四月（1899年5月），御史潘庆澜上折建议“拟请饬下各督抚，嗣后保荐人才，无论文武实缺者，必指明有何善政，因何劳绩有裨国计民生，方许保荐”，“无论何项人员，不得仅以器识宏通、才具开展等空言荐举”[178]。奏折虽然是针对督抚保荐而言，但也强调要以“实政”“实绩”作为考核评定官员的标准。

新政开始后，许多新政都需要州县落实，州县官担当的事务日益繁多，办事能力成为对州县官考核的重要方面。光绪二十八年正月（1902年2月）上谕要求：“著该将军督抚两司等，勤见僚属，访问公事，以觇其才识，并察其品行，其贤者量加委任，不必尽拘资格。”三个月后上谕又要求：“嗣后各该督抚务当破除情面，严加考核，自道府以至州县，凡初到省者，必躬亲面试。其鄙俚轻浮者，即行咨回原籍；其尚堪造就者，均令入课吏馆，讲习政治、法律一切居官之要，随时酌予差委，以觇其才识。期满甄别，一秉大公，优者留补，劣者斥罢，平等者再勒限学习，均各出具切实考语，不得仍前含混。”[179]朝廷一再要求督抚注重对地方官实际能力的考核，方法为加强面试、差委察看，以及通过课吏馆学习试用，反映对官员的考核重心从“四格”向注重实事的转化。但仅仅依据能力考核仍有局限，一是“能力”缺乏具体的衡量标准，二是新政的推行需要州县官来落实，故而需要更为具体的考核标准。光绪三十年五月（1904年6月）清廷颁布懿旨：

颇闻各省州县官多有深居简出，玩视民瘼，一切公事漫不经意，以致幕友官亲，朦蔽用事，家丁胥吏，狼狈为奸，公款则舞弊浮收，刑案则拖累凌虐，种种鱼肉，为害无穷，小民何辜，受此荼毒。……嗣后责成各省督抚，考查州县，必以为守俱优，下无苛扰、听断明允、缉捕勤能，为地方兴利除害，于学校农工诸要政，悉心经画，教养兼资，方为克尽厥职。著自本年为始，年终各该督抚将各州县胪列衔名、年岁、籍贯清单，注何年月日补署到任，经征钱粮完欠分数，及有无命盗各案，词讼已结未结若干起，监禁羁押各若干名，均令据实开报。其寻常公罪处分，准予宽免，不准讳饰。任内兴建学堂几所，种植、工艺、巡警诸要政是否举办，一并分别优劣，开列简明事实，不准出笼统宽泛考语。奏到后著交政务处详加查核，分起具奏，请旨劝惩。[180]

这道懿旨确定了新的州县官考核制度。与以前相比，有几个新变化：一是考核的具体内容，从“四格”转为实事，除一般政务外，还将兴建学堂、种植、工艺、巡警等列入；二是考核的具体办法，从出具宽泛考语转向“开具简明事实”；三是考核时间，从三年一次转为每年年终开列事实报告；四是考核的汇总单位，由吏部转向政务处。

这是清廷对州县官的考核制度做出的重大调整，即将考核落实到了“政绩”上，以“政绩”作为评定州县官办事能力、办事态度的标准。做出这一调整的主要原因并不仅仅是既往“四格”考绩的形式化，而是伴随新政的推行，学堂工艺巡警诸事都要州县落实，清廷欲以每年一次的考核加快新政的步伐；同时这种考核方法与各种册报制度也是相一致的。此外，还是为了整顿吏治，即通过每年一次的考核，改变州县官任事中的种种不作为和不端行为。

事实考核的特点是详列工作实绩，以作为评定等级的基础。光绪三十一年十二月（1906年1月），政务处拟订了考核州县事实章程五条：（1）“开报宜核实”，即必须依照政务处拟订的表式，将已办、未办各事一一核实填写。（2）“咨报宜按限”，即咨报时间，近省延至次年三月，远省延至五月，一律奏结。（3）“前后任宜界划分明”，即开报时将前任原有若干，以及后任添办若干分别清楚。（4）“优次等级宜有一定限制”，即学堂、警察、工艺、种植、命盗、词讼、监押、钱漕各项均以完成情况的优劣分为上、中、下三等，分别列出。（5）“州县宜久任”，即改变州县更调频繁的状况，使之久任以利考核。

章程除把册报时间落实外，还把考核与州县官的升职与处罚结合，即将考核结果分为最优、优等、平等、次等四个等级，列入最优者由督抚出具切实考语后，实缺者以应升之缺在任候升，署缺者遇缺即补；列入优等者交部议叙；列入平等者准照前供职；列入次等者，先仍由督抚督饬该员认真举办各事，如始终不知奋勉，即行分别参撤。[181]

有学者研究，从光绪三十年（1904年）起至清亡，七年间进行了六届州县事实考核。[182]第一届考核由政务处主持，嗣后政务处归并考察政治馆，遂由后者主持了第二届考核；旋即由于考察政治馆改为宪政编查馆，由编查馆主持了第三届州县事实考核。由于考核具有请旨劝惩的权力，所以光绪三十四年三月（1908年4月）民政部上了一道奏折，称“凡直省民政等官臣部皆有统属考核之权”，而现行制度地方管理铨选除授之事属于吏部，而激扬举核之权又分属于各省督抚，“臣部虽有统属之名，曾无考核之实”，所以要求各省督抚将州县事实表册除照章咨送宪政馆外，“另造一分咨送臣部详细考核”，由宪政编查馆“会同臣部具奏请旨劝惩”[183]。这样，由宪政编查馆和民政部在宣统元年、二年主持了第四、第五届的考核。[184]

宣统元年（1909年）九月，御史麦秩严奏各省警察腐败，民政部在议复时欲以强化对各地巡警的监督，定各省巡警道办事成绩及所属各员，每届六个月，分别造册列表申报，并出具考语，如逾期则由部指名纠参。[185]宣统二年六月，学部奏请饬下各省督抚并责成提学使，于地方官吏办学功过严行考核，分别举核。[186]上述做法得到宪政编查馆的认可，认为“现在司法既已独立，而提学使及巡警、劝业两道又复各设专官，将来府厅州县官制尚须改订，职掌必有变更，若仍照从前奏定章程，责令奏效推行，恐未能适合”。所以请自本届考核竣事后，原定章程即行停止，由各该主管衙门各订考核章程，会同督抚督饬司道认真办理。[187]

这样，从宣统三年开始，州县事实考核的主持部门由宪政编查馆和民政部转向各个职能部门。随即，农工商部制定了一个各省府厅州县办理实业劝惩草案，定每年考核一次，程序为各府厅州县先将每年所办实业事宜及所属实业之状况遵式填表册，专呈各该劝业道申报该省督抚，由该省督抚加具切实考语，于次年三月以前咨报到部；农工商部依据表册考核列为最优等（实业改良最发达者）、优等（成效昭著者）、平等（稍著成效者）、次等（毫无进步者）四个等级，最优者请旨嘉奖，优等者由督抚记功一次，平等者照旧供职，次等者暂准留任。[188]

由宪政编查馆的汇总考核转向各职能部门的分别考核，是清末州县考核制度的又一变化。部门考核的内容更为细化，更有利于中央各职能部门掌握各省地方新政的进展和加强监督。同时我们也看到，在清末外官制改革中，中央各部逐渐拥有了各直省司、道的人事权[189]，而州县官的事实考核与劝惩有关，所以此举又进一步加强了中央各部对地方官员任免的影响力。

州县事实考核的项目涉及民政、教育、自治、农工商各个新政领域，以及词讼、钱粮、善政等各个方面。考核的程序是一般先由各属依式查报，由该管道府核明转送到省，督抚与司道复加详核后加考语并分别等级奏咨。虽然有些省因各种情况奏请延缓，但该项工作大体开展起来了。[190]四川南部县衙档案中保存了两份宣统三年夏季和秋季由知县伏衍羲呈报的考察州县事实表，包括学堂、巡警、工艺、自治会、简易学塾、保息善政、监押、钱粮、种植、命案、盗案、词讼等项。各项内容非常具体，如学堂要分别列出处所、开办年月、教员姓名、学生人数、学生程度；巡警要列出巡警学堂、巡长原数、巡丁名数、警务办法；工艺局除列出局所名、开办时间外，还要详列所出货物；种植则要列出各种桑树株数清单[191]。两份表在时间上相隔半年，除若干数字有变化外，诸多内容又是重复的。这种频繁的表册填报，极易演变成一种应付上司的文字形式。

有的省为了使评价等级更为细化，还采取一些新的办法。山东省在评定州县官工作等级时以程度高下分为三等：学堂以认真推广科学完备者为上，具有规模者为中，或少或不振或虽多而办未合格者为下；巡警公益种植以办有成效者为上，开办者为中，未办者为下；命案词讼以全无或全结者为上，未结不及二成者为中，逾二成者为下；盗案以全无或全获者为上，获已办者为中，不及半者为下；监押以无人者为上，人少者为中，人多者为下。另定“一表之内，上事过半列优等，其次列平等，下事过半列次等，若办理尤为出色成效昭著者列优等”[192]。更为具体的如江西用“积分之法”，每项上等者作为3分，中等2分，下等1分，如总分得10分至13分者为次等，14分至21分为平等，22分至27分为优等，28分至30分为最优等。为体现学堂、巡警、工艺、种植四项新政的重要，凡做得好的还酌量加分，最后依据分数定等级。[193]

从评定结果来看，能列为最优等者是极少数。如山东省第二届州县事实考核，最优等者共5员，优等者8员，平等者43员，次等1员。[194]在四川考核光绪三十四年（1908年）州县事实表中，列入最优等1员，优等18员，次等9员。[195]同年云南因经济困难“达于极点”，“用力多，成功少”，所以该年州县的事实考核“并无堪列优等之吏”，仅列平等者36员，还有在任不及一年而不列等者52员。[196]经过事实考核后，州县官中的最优等得到提升的机会，而列入优等者交吏部议叙，一般给予寻常加一级的奖励，平等者照旧供职，次等者交各督抚详加察见，照例处分降罚。[197]

既往的“四格”考绩制度注重日常政务，而州县事实考核更注重实际工作的成绩，尤其是新政工作的政绩，这对于激扬官员、推进新政事业在州县的落实，起到了一定的积极作用。但是这一制度并没有从整体上改变中央集权官僚制度的监督体制，虽然考核有章程，但缺乏严格的规程，实际运行中差别依然很大；加上执行考核的主体是督抚、司道，从而使官官相护之风气不可避免。作为诸多新政改革执行者的州县官，事务本来就应接不暇，极易对填报表册应付了事；或者为了规避处分，在填报数字上弄虚作假。以上种种，都会使州县官考核本身与事实之间存在很大的距离，极易流于形式。对于这一点，考察政治馆也早有觉察：“各省咨报之件有与章程不甚符合者，如学堂但有处所而无人数，巡警但云筹办而无员名，或以团防练勇为警察，或以罪犯习艺为工艺，或混监押不分，或漏钱粮不报，淆杂纷歧，比比皆是。”[198]这不仅是州县事实咨报的情况，也是州县改制中存在的实际状况。

值得注意的是，随着地方自治、咨议局的举办，在州县官的监督体制方面出现了一些引人注意的新动向。光绪三十三年公布的《天津县地方自治公决草案》中，议事会的议决之事第32条规定“议事会得上条陈于地方官”，第33条中特别强调“议事会对于地方官所办之事得上书质问，地方官应解答之”[199]，表现出议会对地方官的监督意识。湖北省咨议局成立后，在第二次常年会议上，就提出了三个纠举有关县令案，内容涉及任意课罚、滥征、吞赈、匿灾枉征之事，要求总督复查并按律惩办。[200]虽然咨议局的纠举必须呈候督抚查办，但也反映了清末宪政改革中地方官监督制度的一些新变化。

二、交代制度之乱象

所谓州县交代，主要是钱粮交代，指州县官在调任、升迁之时对自己任内完成的钱粮收缴查清结报，造册移交给接任官员。这是官员离任的审核监督。[201]

早在顺治十八年（1661年）就规定：升转官员钱粮未清不准即赴新任，违者革职。经康熙、雍正、乾隆等朝，关于州县交代问题的规定日趋严密，如离任者限两个月完成交代；升任官员钱粮未清者限一年完结，交代未完不准离任；前任未交代而新任官员徇隐不揭者，照徇隐亏空例革职；督抚题参延迟，受罚俸、降级等处分；知府、道员对州县交代督催不力者，则分别受罚俸六个月或三个月的处分。[202]历代皇帝对州县交代的这些详细而严格的规定，一方面说明朝廷对官员离任审核监督的重视，另一方面也折射出州县交代不清是一个一直存在并难以从根本上解决的问题。

光绪初年，军务渐平，州县交代问题又被提上议事日程。当时主张严查州县交代，主要是从增加库存方面考虑的。光绪元年（1875年），候补同知直隶州知州薛福成在《治平六策》中就指出：“降及晚近，州县交代不尽依限完结，上司惮处分之繁，亦遂不依限题参，往往借辗转驳查，宕延岁月……于是交代不结者什有八九。”[203]第二年户部上折要求各省严查州县交代，原因就是，自咸丰起，军务河工迭起，库款存储无多，严查交代，正可以“充库款”。据户部的奏报，此后除山东稍有成效外，各省并没有实心办理。有的请展期限，有的要求分案结报，而专折严参者寥寥。[204]三年后，即光绪五年（1879年）上谕还申斥直隶、广东等省州县交代“从不结算，任意亏挪”，要求各省“严定章程，逐一盘查”[205]。

光绪六年（1880年），户部奏请筹款办法，把清理州县亏欠交代作为扩充财源的重要途径，再次重申：“自此次奉旨之日起，凡州县官卸事交代未清者，实缺人员不准到任，调署候补人员不准委署他缺，并不准派委各项差使。如此后交代案内有两任亏短，即系前任未清再行调署委署之弊，应议督抚藩司以徇庇属员之咎，并将亏项著落分赔。”[206]

在朝廷的一再严催下，各省才在清理交代积案方面有所动作。光绪九年（1883年）山西制定清查章程，要“速结交代”，称晋省未结交代上下30余年，悬积800余案，“尘牍如山，官累如海”。提出的解决方法，是以光绪五年（1879年）至八年（1882年）为旧案，光绪五年以前为陈案，分别进行确查，并严格进行处分。[207]河南查出未结交代之案170余起[208]；陕西查出同治十三年（1874年）以前未结之案470余起[209]。

光绪十年（1884年），户部又一次制定章程，规定以光绪十一年正月为界，之前为旧案，限于五月内一律解清；之后为新案，要将州县官到任名册咨部备案，同时前后任交代时要“扫数批解”[210]。此次批谕各省遵办后，各省参劾的州县官明显增多。仅据《光绪朝东华录》的统计，光绪十年，浙江省9名州县官受到参劾，山东则处分了5名知县。第二年一月至四月，有6个省的18名州县官被参劾。[211]十三年（1887年）四月至十一月，8个省至少有45名州县官被参劾。[212]十四年（1888年）正月至七月，广西、山西又参劾了21名知县。[213]被参劾官员均被查抄家产，即便本人已死而家居外省者，也令当地督抚进行追缴。

实际上，州县官亏欠数额多的数万，少则也有几千，即使用家产作抵，也难以抵亏清欠，这样的追查难以达到“以充库款”的目的。正如御史张廷燎所说：“各省所参亏短正杂钱粮州县，俱系已革已故，其于现任人员据实弹劾者实属寥寥。”[214]对追查行动效果不明显的原因，光绪皇帝的谕旨一再指责是各省督抚办事不力，“有心因循，含糊了结”。为加强各级官员对州县交代的责任与监督，光绪十三年（1887年），户部在议复御史胡俊章的奏折中又从严制定了一个分赔章程，即州县交代亏空，该管知府直隶州分赔五成，出结之道员分赔二成，失察之藩司分赔二成，督抚分赔一成，并要求督抚在题参折内开列该管上司分赔各节。[215]但如此严密的制度安排，最终也因各省“奉行不力”而成效不彰。无奈光绪十六年（1890年）户部又奏请以十五年三月为界，之前一切未结案件“即行销案”，以后“仍由上司分赔”[216]。规定虽然做出，但自光绪十六年（1890年）以后，督抚参劾州县亏欠交代案复又寥寥了。

虽然有清一代州县交代问题始终存在，但正如当时官员所指出的，光绪年间这一问题尤为突出。从这次清查的过程可以看出，朝廷对清查不是没有决心，清查的制度安排也很周到，但实际上最后不仅不了了之，也没能杜绝州县交代不清的问题，这里有许多值得深入探讨的地方。

州县官离任时不能把钱粮查清报结，直接原因是钱粮积欠。冯桂芬早就撰文指出：“今直省积欠之数以千万计，前此未有也。积欠之故在于亏空，亏空之故在于挪移，挪移之故在于漫无稽考。以一县之主，独操出纳之权，下车之日，公用后而私用先，室家妻子之百需，旧逋新欠之交集，大抵有收管而无开除，惟所指挥，莫敢过问，迨上司知之而亏空久矣。于是因亏空而清查，清查一次，亏空又增多一次。”[217]钱粮积欠只是表面现象，根本原因则在州县官“独操出纳之权”，办公用度公私不分，致使挪移“漫无稽考”，必然带来亏空与积欠。

晚清地方官员任用机制的深刻变化使得地方官员中形成了私人性的利益关系网络，上司或“惮于处分”，故而遇有交代不清时并不依限题参。或因前任州县“亏空已多”，但“上司以为难于追缴，则责令新任认欠，始委接任，而其剥民归款不计也，而其复至亏空又不计也。乃更为亏空者设法调剂，委以美缺，冀其完缴，愈至亏空，愈为弥缝，愈为差委，是率属以效尤而不顾库款之日绌也”[222]。上下相护，造成州县钱粮亏空、交代难清的局面。

为防备地方官员互相包庇，清廷也制定了严格的分赔制度，但实际上是“久未遵循”。原因是地方官并不愿为此损害自己的利益，最好的做法就是隐瞒不报。这样，大量的亏空和交代不清都被隐瞒下来，旧案未结，新案又出，成为难以解决的痼疾。

州县官交代不清的问题日益严重，反映了晚清吏治的败坏。就各级官员而言，他们借“摊捐”名义向州县科派，“如力不能应，有时延缓，上司即于其征解钱粮时作某项捐款，而钱粮则批令另解，是以国家惟正之供抵私款也”[223]。就州县官而言，他们则以征多报少，任意侵挪为应付手段，“迨新旧交代之时，辄将侵挪之数列款滥抵，并将征存未解混入民欠项下，希图豁免”[224]。