第二节 清末州县官选任制度改革（第1页）

第二节清末州县官选任制度改革

一、通过学习考试以定去留

清末新政是新旧制度交替之际，各种新旧矛盾聚集在一起，使原本已经存在的矛盾更为突出。与此同时，新政中不断推出的制度改革也促使州县官选任制度必须随之变革。其中最直接的是科举制度的废除，一方面切断了州县官的正途来源，另一方面也切断了“学”与“出仕”的制度联系。而新学制的确立和新政的推行又带来了许多新的问题。清政府推行奖励新学人员的政策，对高等学堂毕业生和办学出力人员奖励州县实缺，使一部分新学人员得以进入州县官行列。如光绪三十四年（1908年），闽浙总督松寿奏奖励高等学堂学生毕业暨出力员绅折中，保举7员，或以知县分省补用，或以知县不论双单月尽先选用。[90]与此同时，还需对原来拥有功名之人安排出路。光绪三十二年（1906年），政务处拟定《宽筹举贡生员出路章程》6条，规定“各省举人不必限定三科，均准以拣选州县注册”[91]。这些都扩大了选拔州县官的来源。

同时，清末州县官考绩制度改革也使州县官选任标准发生了变化。[92]光绪三十三年（1907年），宪政编查馆奏定以实事为标准的新州县官考绩法。依据这一新的制度，州县官考绩分成卓异等四等，“凡州县列入最优等者，令各该督抚加具切实考语，送部引见，实缺者请旨升用，候补者发回原省，遇缺即补”[93]。次年，吏部拟定卓异人员录用章程，“知府以至佐杂等官如经保荐卓异奉旨候升人员，均拟请以升阶在任候补”[94]。新的考绩制度确定了依据“实事”分等作为选拔州县官的新标准，并且把“卓异”即最优等人员定为“遇缺即补”，表明选拔州县官从注重资历出身转向注重能力与实绩。这种变化也直接冲击到原有的首重资历的铨选制度。

新政以来的种种变化与改革，一方面继续扩大了州县官的来源，使流品混杂、仕途壅滞的矛盾进一步加深；另一方面选官的标准向注重能力与实绩方面转化，政府又需要建立一定的机制予以选拔。这一切都迫使清政府尽快采取措施来加以解决。

实际上，从同治年间开始，就已经有官员对候补人员实施考试之法予以裁汰以定去留，以解决流品混杂、仕途壅滞的问题。同治年，云南巡抚岑毓英对府厅州县佐贰杂职中凡捐纳军功出身者皆“面试论策定列等第，分别停委、回籍、休致者不下三四十员”[95]。光绪初年，山西巡抚刚毅采用开馆课吏之法，即“每日传集在省候补及部选初到各员，分班到馆”，教以各项居官办事之法。刚毅由此提出，“部选州县各员无论何项出身，到省后均先交藩臬道府各衙门，限三个月令将地方应办一切事宜悉心学习”，期满再赴本任。[96]光绪五年（1879年），吏部在复议御史戈靖条陈的奏折中提出，要将捐纳劳绩两项官员，由府厅州县试论一道，定列等第，其四等不列等者，予限学习。此后各省陆续展开，如福建由总督与司道对府厅州县154员进行考试，择其文理通顺者取留五成，“现任照旧供职，候补试用各班照常补署差委，其余分别开缺，饬令回籍”[97]。但总的来说，各省因循守旧为多。据光绪八年（1882年）御史陈启泰奏，“贵州抚臣林肇元奏请将考不列等之员，仍准留省学习”，他的感叹是“部章将成虚设”[98]。

本来，清廷对分发到省的捐纳、劳绩人员任用时有“试署”一年的制度，对部选即用人员也有督抚考核制度，但在晚清“捐纳保举人员日见增多，倍形拥挤”，而各省“期满甄别，类皆宽泛注考，全数留补，无一斥退者”[99]的局面下，都趋于松弛。而同光之际的考试，又缺乏明确的操作规程。所以，伴随着新政的开展，清廷开始尝试通过设立学习教育机构和通过考试分等来建立一种重定流品、汰劣选优的机制。

光绪二十八年（1902年），清廷令各省设课吏馆。学界一般将课吏馆视为对候补官员进行考核和教育的场所[100]，但还要看到，考核和教育中无不蕴含甄别任用的目的。这一年，朝廷先后下了三道有关谕旨。正月的谕旨强调，各省课吏馆“自应一体通行考核人才，视其才识，察其品行，其贤者量加委任，不必尽拘资格，其不堪造就者即据实参劾，咨回原籍，统限半年具奏一次”[101]。四月又下谕旨：“自道府以至州县，凡初到省，必躬亲面试。其鄙俚轻浮者，即行咨回原籍，其尚堪造就者，均令入课吏馆讲习政治法律一切居官之要，随时酌予差委……即选授实缺之捐纳保举各员，亦应一律考试查看，分别办理。”[102]十一月又发布上谕：“即用知县签分到省，亦必入各省课吏馆学习，由该省督抚按时考核，择其优者立予叙补。”[103]连续的谕旨，明确提出对正途人员的考验之法和对候补人员的考试之法。根据编查馆的解释，“考试第试之以言，而考验必验之以事”[104]，考验的标准是“才识”和“品行”，考试则区分等级，按等进行差委和淘汰。可见课吏馆“开官智”的目的，是通过考试考验对候补和选补州县官进行甄别分流和任用。

许多省课吏馆的课程主要是针对州县官而设计的。如广东课吏馆章程所列课程皆“为州县而设”，包括刑法（要求讲习律例，深悉地方情形）、财赋（要求研究如何振兴之法）、交涉（要求学员熟谙约章，通达交涉）、武备（要求明晰中外兵制，熟悉新式武器），并指出后两者虽非州县职权，但具备相关知识，也可借备任事。[105]

然而章程与实际运作并不是一回事，实施的结果不尽如人意。各省虽然纷纷设立课吏馆，但考试差委各不相同。如江宁课吏馆章程中将正途劳绩捐纳各班候补人员，以同通州县为一班，佐贰杂职为一班，一年考4次，分别由总督、藩司、粮道和巡道考试。其中总督的春考最重要，取前列同通州县20名、佐杂30名，各得有差缺。录取方法是，经考试后分等，有才识通达坐言起行者列为超等，给予酌委繁缺一次；如一时无酌委缺出，准将其名列于本班之首，定予轮委一次；列一等者也给予酌委一次；其劣者列为四等，如记大过三次者即停止差委；如文理荒谬见识猥琐者则勒令回籍学习。[106]山西也以酌委为主，即将每月功课分数多者和季课名列前茅者，“遇有差缺即行尽先酌委”[107]。而河南则只笼统提到：“每月由司道轮考一次，每季由巡抚考课一次，均试以公牍或策论等题。”优等而才又足以任事应予破格保奏，列下等轻则记过，勒限学习，重则咨回原籍。[108]广东也是将优异者奏保或奏请破格录用。

课吏馆虽然规定了学习课程，但松散无序，“既无讲堂授课之事，即乏群坐习业之仪”[109]，久之必“徒具虚名，毫无成绩”[110]。

从光绪三十一年（1905年）开始，各省遵旨纷纷把课吏馆改成法政学堂。[111]光绪三十三年十二月（1908年1月）宪政编查馆奏定切实考验外官章程六条，进一步强调，除正途出身及本系高等以上学堂学生及历任重要差使各员外，凡捐纳保举两项之道府同通州县以及佐杂各员，“无论月选分发到省，一律俱入法政学堂”[112]。较之于课吏馆，法政学堂采用学堂办学模式，有较为系统的课程，聘请学习法政等人员充任教师讲课，其中特设别科与讲习科以培训、选拔官员。这样，法政学堂实际具有了两种功能：一是培养法政人才，二是通过考试甄别分流候补人员。吏部还奏定对候补人员的考试分等办法：“凡在省候补人员，除正途出身及高等以上卒业学生与历任重要差使各员统归考验办法外，余均由督抚率同司道严行考试一项，分别五等，其考取一二等者分别差委，三四等者令入法政学堂分别速成长期两班，其不列等者即饬令回籍。”[113]这样，通过入学考试分等，对候补人员进行了一次甄别选用。而入学毕业者通过考试考验，亦可进入请补行列。

此后各省遵旨相继举办。如光绪三十四年五月（1908年6月）贵州巡抚庞鸿书奏报，贵州于这年二月进行考试，由提学使先行阅卷，巡抚复阅，27名同通州县应考者通过考试分列五等，三四等即入法政学堂。[114]江苏巡抚陈启泰奏报，江苏法政学堂定正额200名，此外还设旁听员不计数额。由巡抚督率司道将在省府道以下各员分次考试，考列一二等者饬令听候差委，三四等者分作长期、速成两班，送入法政学堂。[115]在山西，举办情形略有不同，在省城设考验处，“将在省及新到候补道以至佐贰杂职分起调处，考以文字批判，验其品格才识”，然后分等差委或送法政学堂。[116]法政学堂毕业后则择优委用，如广西就确定，法政学堂别科考列中等以上、讲习科考列优等以上先供差一年，期满考验，在平等以上者即归入候补班按班请补。[117]

然而，实际运行中也暴露出一些问题，如湖北法政学堂考试官班学员，报名者60余名，而考试时未到者40余名。总督陈夔龙大怒，立即札饬藩司，令未到各员于5日内到藩辕禀报，有故意规避者停委差使一年。[118]更有雇枪手代考者。[119]这反映许多应该参加考试的候补人员的踯躅观望和考试中的腐败现象。不仅如此，各省执行的力度不一。宪政编查馆对各省做了一些调查后指出，各省“仍有任听各员不报名赴考者，又有随时委一差使即借口免其考试者，此外如今年新到省各员复迟不即予考试”，为此电咨各省考试外官不得敷衍瞻徇。[120]这不能不使这一改革的实际效果大打折扣。

但另一方面我们也看到，通过学习考试进行甄别然后任用的做法，使一部分候选人员得以进一步学习提高，体现了选优汰劣的原则，也反映出清政府在旧有制度难以照旧的情况下，“宽取严用”的努力。

二、变通掣签回避制度

在清代地方官员的任用中，有严格的回避制度，包括亲属回避、籍贯回避、师生回避等。[121]这套制度在防止官员利用各种社会关系拉帮结派方面起到一定的作用。但久而久之，也由于官员不熟悉地方情况，不得不依靠胥吏行政，带来严重的吏治问题，所以不断有人对此质疑。清廷宣布官制改革后，一些官员陆续提出改革回避制度。光绪三十二年七月（1906年8月），出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制，提出：“各国通制，多以本籍之人任地方之事，不独民选之乡市各长为然，即长官亦初无歧异。中国宋元以后始有回避之条，以数千里风俗殊绝言语不通之人，来尹斯土，岂能熟其情状，因应咸宜。然其为此制者，徒曰避嫌防弊耳。”所以他们提出“嗣后地方各官，不必更问籍贯，皆可简补”[122]。出使德国大臣杨晟也提出：“变通知县回避之例，别定选任专章，以重其资格，非本省人不得与选，他省人非入籍若干年有田宅者，不得与选。”当然，并不是完全不要回避，“除督抚、诸司知府仍回避本省外，其他官吏不论籍贯，知县只回避本府本县及本县境界紧接之邻县，及本人田宅、工商业所在之县”[123]。

改革回避制度，以本地人任本地之官之所以为这些官员所重视，不仅仅在于这是各立宪国的通制，还在于地方自治的推行使其有了现实的紧迫性。地方自治的理念，就是“以本地人办本地事”，这样一来，言语不通、不谙当地习俗的外籍州县官与由本地“乡官“组成的自治机构之间必定会产生矛盾，甚至会导致官治的虚化。而把自治置于官治的监管之下，则是清政府推行自治的基本原则，这样，原来那种严格的回避制度势必要进行调整。当时就有人在条陈立宪的奏折中直接提出“地方官应用近省人员，并请免回避本省”的主张。认为以本省之人任本省之州县各官，除熟悉当地情况外，其便之处在于“本省为官与地方自治相辅而适相成”[124]。光绪三十三年五月（1907年6月）奕劻等人在奏折中也说：“州县为天下根基，欲求自治完全，则佐治各官以下，势必遍用乡官……而取才之道，莫若即于中等学堂以上毕业学生考试任用……由乡官渐擢至佐治各员，以至州县以上。”[125]他们虽没有明确提出以本地人为州县官，但也预计到地方自治中“乡官”的推行，必定会突破州县官任用中的籍贯回避原则。

上述主张着眼于学习立宪国之法来改造本国制度，与此同时，也有不少官员纷纷上折提出官制不可骤改的问题。光绪三十二年八月（1906年9月），载泽等会奏提出应以“更张必分乎次第，创制贵合乎时宜”为官制改革的宗旨，先“就行政司法各官以次厘定，此外凡与司法行政无甚关系各衙门一律照旧”。其中特别提到实行新官制后各种人员的安排问题，“所有应行分发人员均优列尽先班次以昭体恤”[126]。依照这个宗旨，吏部还将存在一段时间，旧有分发人员的安排还将是其工作的重点，回避制度难以进行全面的改革。

正是在这种情况下，光绪三十四年五月（1908年6月）河南巡抚林绍年提出变通改革之法。他指出，河南州县佐贰差缺不过二三百，而候补人员多至千余，分发者尚源源而来，这些候补者“言语不通，风土不习，痛痒不关，怨谤不恤”。他认为，要达到“以本地人办本地事，可以渐立地方自治基础”的目的，应使“同通州县以下各官概照驻防人员例免其回避本省，一切差缺只回避本府或仍以距原籍五百里为限”[127]。即州县佐贰等官的任用可不必回避本省，只需回避本府或距原籍五百里之外即可。

回避制度的变通，必然直接影响吏部的掣签，随之，御史吴纬炳请改分发指省掣签章程。他指出，“近来改定新官制，佐治各官概听辟举，是回避本省之成例本已意在消除”，故此要求准许同通州县“比照告近之例，概准其签掣近省”[128]。清廷令吏部复议。六月，吏部拟定变通分发章程，不得不承认：“旧时掣签章程已多不便，亦不可不量予变通。”章程中确定佐贰中缺分之较多者，如府经历、县丞、州吏目、县主簿、巡检、典史六种，“嗣后准其添配本省之签”，但仍不得在本府、本州当差。关于州县官回避的内容有两点变通：一是州县正印“有愿归近省者，即专配近省之签，未经声明即仍以远近省统掣”；同时又提出，如“自愿捐指一省并捐离改指他省者，无论远近省均听其便”。二是近省中距本籍三百里以内之缺亦不得辄请补署；“有应行回避之人，仍令回避”，祖籍、商籍、游幕经商省份概请勿论。吏部也许预料到此后的官制改革会突破原有制度，所以章程也留了一点变通余地：“如有不甚相宜之处，即由该督抚随时酌办。”[129]

这次变通，只允许州县佐贰可在本省除籍贯所在的府州之外的地方任用，并没有改变州县官不得在籍贯地任职的制度，但将离籍贯五百里内俱行回避调整为可在近省任职，距离以三百里为限，属于小幅调整。自籍贯回避变通后，吏部的掣签之法随之变通为“配签”，即州县分发愿归近省者准其呈明，吏部以原籍界连省份配签。但在运行中又出现新的问题，即腹省（中部省份）界连省份多，而沿边省份界连省份少，这样一来，告近者多为腹省，边省不愿配签统分者往往通过捐指“道里适中”之省，出现各省不均的情况。光绪三十四年（1908年）停止部选，所有部选人员皆归入改选班分发各省。八月，吏部拟定改选班章程时，提出州县改选班人员照实在员数分别省份大小配签匀分，如出现一二省缺员无签可配之时，则将该省之缺“暂行统归外补”，由督抚酌用“人地相宜”之人。[130]也就是说，在这种情况下，所有缺分统归督抚“酌用”。

然而州县选任制度的每一步变革都伴随着利益之争。宣统年间，又有督抚提出应除州县回避之例，“用其地方之人”。但此时他们的着眼点是“一省之权，寄于督抚”，“集权分权，必以督抚为机轴而归纳于中央”[131]。咄咄言论的背后，包含着破除回避制度限制、使督抚拥有更大的选任权的诉求。