第二节 清末州县官选任制度改革（第2页）

三、停止部选

早在光绪二十七年（1901年），张之洞、刘坤一在会奏中提出整顿中法十二条，其中就有“改选法”。会奏直接指出吏部部选之官的弊端“皆系按班依次选用，查册之外，辅以掣签，并无考核贤否之法”，以至于选缺到省之人对本省情形茫然无知。且“班次纠纷，章程繁细，各官但算计得缺之迟早，班次之通塞，心思识解，日趋鄙俗”，败坏吏治。提出的改革方案实际涉及两个方面：一是权限下放，即州县同通统归外补，“无论正途、保举、捐纳，皆令分发到省补用试用”，即将州县官的提名选拔权全部交给督抚，而吏部的职责则是依选缺章程予以核准，始行验看，奏请引见发往。二是到省候补人员均要学习政治，经督抚试用考核后补用，遇有缺出，“按照部章应补何班，即于本班内统加酌量拟补，不必拘定名次”；同时，“如有重要难办之事，并班次亦可不拘”，即督抚可在特定情况下“酌量遴委”[132]。

刘张会奏后，朝廷在上谕中指出：“刘坤一、张之洞会奏整顿中法以行西法各条，其中可行者，即著按照所陈，随时设法择要举办，各省疆吏，亦应一律通筹。”[133]态度是基本认可。会奏中关于候补人员学习政治、考试后试用的建议，随着各省法政学堂的推行而逐步展开。但值得注意的是，最为关键的制度性变革，即州县官“通归外补”却迟迟没有动作。究其原因，主要是新政开始后至1905年，改革主要停留在中央官制层面，还没有涉及外官制改革问题。

然而预备立宪开始后，“改选法”却很快成为一个现实问题提上日程，其中最为关键的因素，是新政中各项制度变革的推进已经动摇原有铨选制度的基础。

首先，吏部铨选依托的是科举制度，1906年科举制度的废除，既切断了州县官的正途来源，也抽去了吏部铨选的制度依托。

其次，吏部铨选运行的规则是双、单月选制，但随着晚清以来捐纳、保举的推行，候补人员增多，仕途壅滞，单双月选已难以照旧运行。吏部在光绪三十三年十一月（1907年12月）的一道奏折中不得不承认，原来单月知县平时插班只有特旨卓异，不过三四年即可一周，而自咸同以来各项捐开，又以各种“花样”插入选班，于是单月知县变成“二十六缺一周者递广至五六百缺而犹未已而坐补”，二十年都难得一轮。[134]为解决仕途壅滞的问题，吏部试图酌加删并，奏请将单双月知县选轮均改为三缺一周，即一进士、一遇缺先、一各项相间轮用，如进士用尽则以截取拣选举人接选。吏部重申，这样做的目的是使“正途之气日升”[135]。但这样做，不仅表现出吏部观念的落后，而且事实也证明并没有起到疏通州县仕途的作用。

最后，更直接的因素是随着预备立宪的开始，吏部面临被裁撤的境地。吏部既要被裁撤，则州县官的选任全归外补也在情理之中。光绪三十二年（1906年）出使各国考察政治大臣戴鸿慈、端方在改定全国官制的奏折里，提出中央设置九个部，独不包括吏部；提出州县分三等，受监督于督抚，“皆可为地择人，分途并用”[136]。据《申报》报道，宣示立宪后，会议政务处讨论中央官制改革问题，拟“并内阁、政务、军机、吏部为内政部”，“改县为五品，各归外补，裁部选旧制”[137]。至八月，又有传闻厘定官制王大臣会议已在商讨内阁设庸勋局并设文官考试处，专办文官考试事宜。[138]在这种局面下，吏部岌岌可危，“铨选各事亟须另筹办法”。[139]

当然，也有部分官员极力反对裁撤吏部。就是清廷议改官制会议上，也是意见两歧，“泽公载少怀袁慰庭等议将中国官制全体改订，名目各归专责，裨补政治；世伯轩铁宝臣张治秋等拟先略加删改，渐次更张，以存体制而裨治理”[140]。但值得注意的是，在光绪三十三年（1907年）外官制改革方案的讨论中，又有督抚提出改革州县官选任制度问题。广西巡抚林绍年称“官制铨选，有如形影”，“改定之法，似当阶级务简，内外互用，实行久任，严杜幸进，其可听外省自辟之掾属并听自辟，不必概归部选，惟严举主之罚”。两广总督周馥则提出：“铨政亦关紧要，汉唐征辟纵不能行，亦当如今之提学司，准自选官绅，以为僚属。若仍按旧制，凡一命之官，仍论班次论花样选补，虽添官改制，亦徒具形质而已。”[141]他们的要求虽然比较谨慎，但改革旧制的意图却很明显，不能否认这些要求壮大了州县官全归外补的声势。

州县官铨选改革虽有争论，但就预备立宪改革的实际需要而言，建立内阁、裁撤吏部已是大势所趋。光绪三十四年五月（1908年6月），清廷发布上谕：州县两途著将部选旧例限三个月后即行停止。并称“吏部职司铨选，自例章繁密，仅以班次资格为定衡，大失量能授官之本意”，“闻各省选缺州县骤膺外任，不谙吏事者十居七八”，这些人“专凭年资入选，一旦任事，大率听命幕友，纵容丁胥，百弊丛生”；同时“保举捐纳冗滥甚多，治理民情多未明达，检查法律亦不能通解”。[142]从清廷的谕令来看，“停部选”改革的目标实际是两个方面：一是权限方面，将州县官的提名选拔权外放到各省，以图疏通仕途；二是任用方面，酌量删减归并候补班次轮次，强调由督抚率同三司考察甄择，以解决流品混杂的问题。

然而停止部选涉及众多候选人员的实际利益，有报载他们“罔知所措”，并有数人终日奔走，约集候选之州县等数百人，推举代表恩溥赴都察院呈请，却被拒绝。[143]官僚中也有人先后封章请从缓实行，均遭留中命运。[144]改革终于得以启动。

“停部选”在形式上改变了部选与外补并存的选官结构，但吏部认为，用舍举劾之事虽操之督抚，但“督抚亦仍不能不本之部章，是改弦更张之中仍不可无总汇划一之制”[145]。这就说明，“停部选”只是提名选拔权的归一，但并没有触动任命权在中央的选官体制。

然而，停部选涉及数万候选人员的安排问题。据吏部调查，当时候选知州一千二百五十员，候选知县则三万五千五百五十六员，平均计算分发各省的改选人员一千七八百员之多[146]，对各省原本就拥挤不堪的仕途来说无疑是雪上加霜。对此，清政府采取了分步进行的方法。

第一步，将部选候补人员作为改选班人员分发到各省，由督抚选用并试署。光绪三十四年八月（1908年9月），吏部制定改选章程八条，确定选用规则：（1）改选人员到省仍按单双月选轮用，但略有变化，即如“察看人地不宜，准其以次酌用在后之员”；“如双月无人可用酌，可用单月人员”，反之亦如是，即可以打破单双月的界限。（2）在省改选班人员轮用到班者，由各省题明先令试署，俟试署果能称职，再奏请补授。（3）关于改选人员如何分发各省的问题，改变吏部之前确定的“配签”办法，强调“毋庸按缺配签”，如一二省出现无签可配时，可将该省之缺暂行通归外补。（4）对劳绩捐保人员，亦改定班次，即将捐保州县选用，或不论双单月选用及尽先选用者，均改为指分到省后试用及试用班先用。[147]

在这种情况下，州县官提名选拔程序发生了一些变化。以《政治官报》登载的宣统元年（1909年）若干省的奏报为例，如陕西有延长等三个简缺出，巡抚恩寿均以改选班轮用到班者试署；河南巡抚吴重憙奏请以改选班人员补河南虞城县中缺和济源县简缺；江西巡抚冯汝骙奏请以改选知县接署简缺龙南县。[148]两江总督端方和江西巡抚冯汝骙还奏请将原德化县简缺改为四字最要缺，作为由督抚“酌补”之缺，另将玉山、信丰改为要缺、中缺，归入改选班轮补。[149]可见各省多以中、简各缺，即原来属部选之缺用改选班人员，依据部定双单月表轮用，并将轮用到班者题明咨报，先令试署，如称职再奏请补用。

虽然轮补、酌补的运行规则依旧，但原部选州县人员皆由督抚在改选班中选择，主动权扩大了。在改选班试署期限方面，亦可由“各督抚就缺分之冲僻、道里之远近随宜酌定，一并声明立案”[150]，有较大的灵活性。

总的来看，停止部选之后各省州县官的提名选拔，还是遵循“轮补”与“酌补”的运行规则，原有的题缺用酌补，原有的选缺则用改选班轮补，在实际运行中是新旧例并存，督抚权力仍受到一定限制。与此同时，各省仍然面临候补人员众多、仕途壅滞的局面，再加上新政推行中对“人地相需”人员的需求也在扩大，在这种压力下，督抚依然循着旧有路径力图突破限制：一是奏请将中简缺转为题补缺。如宣统元年（1909年），广西巡抚张鸣岐奏请把22个原属中简缺的知县改成题调题补要缺，全部由巡抚酌补。[151]二是破格奏调奏留人员。同年云贵总督李经羲以边疆交涉防务繁重为由，奏调江苏补用知府、安徽补用知县等10人到滇省差委。[152]同年十一月，护理云贵总督沈秉堃又以新政需人为由，奏请将捐款助学之周子佑以知县选用，又将候补班7人奏请留省补用[153]；而湖南巡抚岑春蓂则奏请将历俸未满三年的知县调补他县[154]。三是奏请变通补署。同年东三省总督锡良、奉天巡抚程德全奏请变通补署各厅州县，均“为地择人，按照缺分衡量人才”[155]。四川总督赵尔巽则援照广西成案，要求川边地区补缺时也“不必拘以常例”，由其“因才使任”[156]。

面对督抚破格选拔的现象，吏部试图有所整顿。宣统元年二月（1909年3月）吏部定考核调用人员切实办法，拟通过加强分发对各省奏调人员进行限制。东三省总督徐世昌马上上折，认为东三省与各省不同，而吏部分发“不问才智”，难以胜任，提出要求除举贡考试授职人员和游学及专门学堂毕业授职人员外，其余“概免分发”[157]。种种事实表明，州县部选虽停，但州县选补中的旧问题并没有解决，督抚与吏部的矛盾依然存在。

第二步，归并删减外补州县班次轮次。宣统元年十二月二十七日（1910年2月6日），吏部制定外补州县班次轮次归并办法，定于宣统二年正月起实行。这一办法值得关注的地方有两点：一是采取“以渐推除之法”，改配、重订、删减班次，将“遇缺先”“分缺先”等列为“插班”；即用进士、大挑举人、候补等项列为“正班”。“插班无人，即用各项。各项内某项无人，则用其次之班。”二是“各项”人员任用时可不论科分名次、到省先后、何项出身，到班时均“一体统酌”，即“无论何项到班均令酌补”，“实行拣选”[158]。这一新章程不仅大大减少了班次轮次[159]，而且允许督抚在选拔中简缺知县时也可依据“人地相宜”的原则在一定班次内实行酌补。

但改革进行到这一步，仍然没有完全消除部选与外补的界限，原来的选缺拣选时，还必须按吏部的双单月法进行。升、调、补的界限还在，且未经奏调、未经开复引见各员均不准酌补。对于吏部与督抚争夺最为激烈的参革、降补、丁忧、终养、葬亲、修墓等缺，经过同治光绪年间的争夺，光绪十年（1884年）只允许“参革、降补之缺分别咨补”，第一缺咨部归选缺，第二缺扣留外补。现在虽将部选丁忧、终养、葬亲、修墓四项统定为一次咨选，一次留补[160]，但任用时还须按一定程序咨报，故而督抚并不满意。在实际运行中，他们通过奏请变通章程将权力进一步扩展。如宣统二年四川总督赵尔巽就奏请将四川打箭炉厅州县各缺均可择人地相宜者“酌量补用”，补用时可不受升、调、补的限制，也可不拘试俸、未经实授等年限的限制。[161]同年在外官制改革方案的讨论中，各省督抚联电筹商官制，乘势提出：“一省之权，统于督抚，地方之政，起于州县，集权分权，必以督抚为机轴”，“府厅州县进退，决于督抚，各就事务繁简，酌设佐治员缺，由府厅州县自辟”[162]。其目的，不仅是要求全权掌握选任权，而且要求全权掌握罢免权，表达了进一步扩大权力的意图。

与此同时，由于新的形势需要扩大了州县官的来源，而原来的科举、捐纳人员需要安排，所以在一系列新的章程推出的同时，一些旧例仍在运行，旧的拖住新的，改革的内在矛盾也显露出来。如清政府为扩大新政人才，不断出台奖励新学人员的措施，对高等学堂毕业生和办学出力人员奖以州县实缺。为推行新政，又不断下令督抚保举人才，致使洋务出力保举、报效学款保举纷纷出现。停止科举，但为安排旧的科举人员，又增加“考职”一项。选用权集中到了督抚，但考职和前捐纳人员仍要通过吏部分发到省，使得各省候补人员不减反增。宣统元年九月（1909年10月）江西巡抚冯汝骙在奏折中说，江西候补同通州县已达500多员，佐贰杂职则多至980余员，“以通省缺数比较，人数相去几及十倍”，复又要求请停分发。[163]宣统二年六月（1910年7月）陕西巡抚恩寿奏陕省有候补同通州县400余员，数量是光绪二十四年（1898年）的三倍，故而要求停止分发两年。[164]州县仕途壅滞的情况较光绪年间有过之而无不及。

清廷原指望通过改革解决同光以来州县官选任中的矛盾与问题，结果却是不仅旧的问题未能解决，新的矛盾复又产生，故而受到统治集团内部保守势力的抨击。御史谢远涵直接指出是“朝廷急于求治，不惜破除成格以鼓励贤豪，而成效未收，弊端百出”[165]。把原因归之于改革过于激进。而社会舆论则认为改革并没有抓住根本。停部选谕旨颁布不久，《申报》就有专论认为，州县官的品格低下、吏治败坏，病根在于捐纳太滥、保举太宽。停部选是“不揣其本而齐其末，不清其源而治其流”；认为解决问题的根本之道，在于削减州县官的职权，严定考成，并与地方自治相辅行之，使州县官“得以尽力于民事而不敢滥用其职权”[166]。关于考试候补州县以分流之事，报章认为并不能解决问题，不仅各省督抚“漠然若无其事”，而且在奔竞之风日盛的官场风气之下，督抚委用之人仍然只会是“平日所亲信与亲友所推引者”，考试只能沦为“敷衍之局”[167]。这些评论无疑触到了改革的痛处。在官场积弊已深，各种流弊难以化除的情况下，改革难以取得实质性的成效。

宣统三年内阁成立后，吏部被裁撤，铨选权移交内阁叙官局执行。面对州县官选任中的种种问题，内阁力图有所整顿。六月，内阁酌拟暂行章程，将原吏部所管事件划分归并，变通州县以上外补各缺，提调要缺缺出时，“除坐补原缺即行补用外，应无论何项缺分、何项班次，悉准择其人地相宜者升、调、补三项兼行”。但同时又强调，“惟特旨发往及卓异、候升、截取、记名分发人员应先尽酌量升补，如果人地不宜方准以他项人员升补，应扣甄别。考验未经期满留省者，仍不准补用。其中、简各缺补班暂按现行例章办理。至初任候补试用及河工人员补缺试署试俸名目应一并化除”[168]。这一决定仍带有过渡特点，一方面取消督抚题补、调补、升补员缺的限制，以笼统的“人地相宜”作为选用标准；但另一方面又说“中、简各缺补班暂按现行例章办理”，题调缺与选缺的界限仍没有完全取消。保留这些旧的痕迹，实是对督抚的制约。

官员的铨选制度与整个政治体制是紧密联系、相互适应的。新政以来的各项制度变革，必然会带动官员铨选制度的改变。然而我们看到，清廷虽然于1908年决定停止部选，但在很长的一段时间内，依然是新旧例并行，所以，“停部选”实际只是一个从“部选与外补并存”向“全归外补”过渡的过程，并没有完成。在这一过程之中，由于官制涉及众多部门与官员的既得利益与权力，所以，“停部选”也呈现出一幅各种矛盾重叠缠绕的图景：面临被裁撤命运的吏部力图坚守自己的地位，因而在被动应变中又表现出对旧制的难舍难弃；处于官制改革统领地位的宪政编查馆由于内部意见不一和外部各种势力的牵制而难以有所作为；已经坐大的各省督抚力图借此进一步扩展权力，而朝廷在不得不加大督抚权力的同时，又力图通过加强中央集权实现对他们的限制。正是种种利益与权力的冲突不仅使旧制得以延缓，使新制偏离设计者的初衷，而且也使改革难以取得预期的效果。《清史稿》云，废捐纳、停部选，原“为疏通仕途，慎选州县之计。然捐例虽停，而旧捐移奖，层出不穷。加以科举罢后，学堂卒业，立奖实官。举贡生员考职，大逾常额。且勋臣后裔，悉予官阶，新署人员，虚衔奏调。纷然错杂，益难纪极”[169]。这段话揭示了改革中新制创行，而旧制仍存所带来的新旧矛盾的纠葛。

清廷希望借停止部选解决州县官仕途壅滞、流品混杂的问题，但事实证明，在体制未变的情况下，仅靠选拔权的下放是难以达到目的的。这一点，清廷也预见到了。宣统元年三月（1909年4月）会议政务处会奏中说：“求其本原，则俟宪法成立以后，实行文官任用试验章程，与一切自治机关完备法度详明，则官吏贤否既在与众共见之中，举措公明，自无任己独行之理。”[170]依据吏部奏拟的筹备事宜清单，定于宣统三年（1911年）实行文官考试章程、任用章程，并遵旨与宪政编查馆开始章程的拟订工作。但由于内外官制尚未厘定编定，文官考试章程也因“无所依据”而迟迟未能出台；更进一步的原因是此时清政府已陷入内外交困之中，无暇顾及文官考试问题。改革虽然未能进一步推行，但旧制随着时代所发生的变革，却也在昭示着时代的变迁趋势，并为民国时期文官考试制度的建立提供了基础。