第一节 同治光绪年间州县官选任制度的嬗变（第1页）

第一节同治光绪年间州县官选任制度的嬗变

一、捐纳保举扩张对州县官选任制度的冲击

《清史稿》云：“清制，入官重正途。自捐例开，官吏乃以资进。”[1]所谓“正途”，即通过科举考试，获得进士、举人、贡生出身并任官者。凡“新科进士，均著交吏部掣签，分发各省，以知县即用”[2]。在清初吏部双月选班中，进士有5个名额，单月选班有4个。举人则通过6年一次的“大挑”，一、二等者以知县用。[3]此外，贡生、荫生亦可出任州县官。据瞿同祖先生对乾隆十年（1745年）与道光三十年（1850年）州县官出身的统计，知州中进士和举人出身分别占总数的36。8%和39。2%，知县则分别是66。9%和60。9%。[4]可见正途是州县官，尤其是知县的主要来源。

捐纳是州县官来源中的“异途”，即“使民出资，给以官职，或虚衔，或实授，用以充朝廷之急需也”[5]。清代捐纳始于康熙平定三藩之时，以后各朝皆有因袭。及至咸同年间，“军兴饷绌，捐例繁多”[6]。即以“暂行事例”（也称“大捐”）而言，单从光绪十年（1884年）李鸿章请开海防捐起，至光绪二十七年（1901年）清廷令“即行永远停止”为止，其间实官捐纳共有8次。[7]而各种捐虚衔的“现行常例”（也称“常捐”）则始终未能停止。与此同时，“各省争请捐输，遍设捐局，绅民凡纳银者，皆可补官铨选”[8]。如此无复限制，致使通过异途进入候补官员行列的人员大增。

晚清时期，由于捐例增多，“凡历届新开一事例，必特设名目，改定银数，另立班次”，导致班次名目繁多。如光绪十年（1884年）海防例开，就有新立海防新班先用、海防新班即用、海防新班分缺先、海防新班分缺间、海防新例本班尽先诸名目。十三年（1887年）郑工事例，又添郑工新班遇缺先、分缺先、分缺间、本班尽先用诸名目。每一种新的名目均以“以新压旧”的原则列入班次，“先用新例四人，次用旧例一人，分别轮转”，致使班次日益纷繁。据许大龄先生《清代捐纳制度》所列光绪二十五年单月知县铨选轮次表，计114缺方得一轮。[9]如此使递补时间延长，使报捐者往往几十年未能得缺。

为吸纳资金，晚清捐纳往往减成收取。同治年间，“计由俊秀捐纳知县，至指省分发不过千金”。各省所定减成章程，均无过三成者，有的只收一二成。[10]光绪年间的海防、郑工等大捐，亦是将捐数减至七成之多。[11]由此降低了州县官准入的门槛，致使捐纳人员大增，铨补困难。捐纳者为求补缺迅速，又“于本班上输资若干，俾班次较优，铨补加速”，形成了分缺先、本班尽先、分缺间、不积班、新班遇缺、新班尽先、分缺先前、分缺间前、本班尽先前、不论班尽遇缺选补等“花样”。[12]按说各种“花样”都只是权宜之计，现在列入班次序补，是“以权宜混入常例”[13]，选班轮次日益混乱。各种捐纳不仅使州县官的候选队伍鱼龙混杂，也使吏治腐败，当时就有官员说：“持千余金之本，俨然为数万生灵托命之官，宜其只计及州县之有钱粮，未必计及地方之有百姓。”[14]

保举是异途为官的另一路径。保举为“国家酬庸之典，所以励劳勚、待有功也”。保举作为一种奖励措施，可以起到激励官吏和弥补铨法之不足的作用。保举虽然由来已久，但咸同之前，军功、河工保奖，“不过加级，或不俟俸满即升，名器非可幸邀”。而咸同年以后，“以保荐为捷径，京、外奖案，率冒滥不遵成例”[15]。保举在为人才提供机会的同时，也出现种种“冒滥”现象。

如例载书吏不得捐保知县，但有书吏为求保举，转军营差使，然后由保举层层递加至铨选知县。[16]例定革员开复不得回原省原官复任，而同治年间，“革员等有赴军营投效，经各路统兵大臣暨各省督抚以劳绩保举开复原官者”[17]。更有州县实任官员因嫌其官职之卑，通过投效军营以求保举，“于实官上并加升衔”，“推原其故，州县官阶虽卑，利权较重，求保者欲揽其利权之重，而又嫌其官职之卑，于是无人不求升衔顶带”[18]。这种现象不仅破坏了铨法，而且败坏了吏治。

更有一值得注意的现象，即保举与捐纳的交叉混合。例载，由军功保奏以州县补用者，“均归于候补班补用”。在吏部的铨选班次中，候补班最优，即“一经到省，遇有题调署缺悉准补用，其升调遗病故休致中简缺以及丁忧参劾之缺亦占缺最多，用是特重”。这种制度安排的用意是“奖有功，戒躁进”[19]，但候补班的优越地位也成为人们觊觎的对象。咸丰年间的筹饷新例中有：“凡得有应升人员准其指项加成捐归候补班，虽定以三年之限，而减成银数仅得十分之二三。”[20]如此低的门槛，使各种保举应升人员纷纷通过捐纳“花样”加快升迁步伐。另一方面，捐纳人员又攀缘附会，力图再通过保举增加获得官缺机会。同治十二年（1873年）福建巡抚王凯泰言：“军兴以来，保案层迭，开捐以后，花样纷繁。军营保案，借花样以争先恐后，各项保举，又袭军营名目以纷至沓来。名器之滥，至今已极。”[21]名器冗滥，是保举班次与捐纳班次的交叉甚至混合的状态，带来候补人员的流品混杂。

进入光绪年后，随着洋务、新政的开展，朝廷又屡屡下旨要求内外诸臣破格保举人才，光绪十年（1884年）的谕旨称“保荐文武两途，不必拘其官阶及已仕未仕”[22]，各种名目的保奖纷纷涌现。如随着洋务活动的展开，出现了各种洋务保奖、出洋随员满三年保奖、与外国交涉保护地方保奖等。光绪十一年（1885年），李鸿章保奖中西教习，其中将候选知县李竞成“以本班留于直隶，归候补班前补用”[23]。此外还有拿获会匪保奖、拿获马贼保奖等。

在清代的铨选制度中，保举有异常劳绩与寻常劳绩之分。军功为异常劳绩，可越级保举；河工抢险、大工合龙、海船沉溺救生出险也为异常，但不得越级保举。其余寻常劳绩只得保候补缺后升阶，或加衔，或封典，或议叙加级，严格分明。然而，行使保举权力的是各省督抚，而督抚则需要借保举或搜罗人才，或任用私人，所以并不遵部章行事。同治年，左宗棠就上折提出“所谓干戈起而文法废，文法废而人才出，人才出而事功成”，所以认为部章“窒碍难行”，要求朝廷对甘肃新疆保案从宽核议。[24]当时正是军兴用人之际，朝廷对疆臣奏请多予准许，因此各省“有凡地方应办之事，几无一事不请保举”。各种冒混现象也日益突出。光绪十七年（1891年），因长江流域哥老会的发展，清廷令各省镇压，并允准“如有访获会匪首犯，准将出力员弁照异常劳绩随案奏请优奖”[25]，这样一来，各省请奖漫无限制。朝廷又定“拿获开堂立会首要不烦兵力”为异常，于是各省保案“均指为拿获开堂立会首要匪犯，竟无一案肯照寻常者”。保奖之言，也“粉饰而韬虚”[26]。而那些求保者则“交转相乞”，甚至出现“此处出力方保过班，而他省著绩又请加衔者”[27]。

捐纳保举扩大的直接后果，是州县官仕途壅塞，候补人员激增。同治八年（1869年）江苏巡抚丁日昌说，江苏府州县同通可由外补之缺亦不过数十余员，而候补同通州县有一千余人，“夫以千余人补数十员之缺，固已遥遥无期，即循资按格而求署事亦非十数年不能得一年，其捷足先登者非善于钻营即有所系援者也”[28]。边远地区也是如此，如光绪初年云贵总督岑毓英奏报，贵州额设府州县73缺，佐贰杂职93缺，但在省实缺候补府厅州县合例人员，连正途出身暨劳绩捐纳两途共有351员，合例之佐贰杂职连实缺共有307员。[29]光绪十四年（1888年）吏部官员奏称：“自捐例开而事倍蓰，保举多而事更繁。每月投供人员有多至四五百人者，每月分发人员有多至三四百人者。”[30]吏部投供人员拥挤，各省等待补缺人员也形成积压，“仕途壅滞”成为当时州县官选任中的突出矛盾。

二、督抚权重对州县官选任的违例与变通

州县官的任命权集中于中央，但提名选拔权又分属于吏部和督抚。一般来说，吏部选缺多为中、简缺，外补缺即督抚题调缺数少于吏部选缺数，但多为要缺与最要缺。这套制度安排不无互相补充、制衡的合理因素。因为吏部铨选依据的是资格与身份，按班序轮补，虽然也有考验与引见，但常常会出现所派之员无法胜任州县工作的情况。刚毅说：“部选州县各员，大半初入仕途……部臣总掌铨衡，止能按格拟注，凭签掣缺，不能预计其人地之如何，倘以未经历练之员遽膺冲要，即令才具稍优，势不得不假手幕友丁胥，以致长奸丛弊。”[31]注重身份，势必会有一部分官员不了解下情，到地方后，不得不依靠胥吏、幕友，带来吏治问题。在各省，督抚拥有考核地方官吏的权力，他们对州县官的表现拥有最直接的发言权。所以，在清朝制度安排中，给予督抚题调权，特别是将繁、难、冲等要缺州县的提名选拔权交给督抚，正蕴含了弥补上述局限的含义。

另一方面，中央又通过一定的制度安排限制督抚的权力行使。首先，选缺与题调缺严格分别，督抚不得随意调换，如有擅自调换，则要受降三级调用、罚俸九个月的处分。[32]其次，在期限方面，规定题调缺出，限一个月内拣员升调，同时咨部。[33]再次，在选任对象方面，规定冲、繁、疲、难四项、三项相间者，必须于现任属员中拣选调补[34]；候选人必须在本任内历俸三年以上方准拣选题调，而如果由佐贰提升州县，必须历俸五年以上[35]；还必须按照一定轮序递选。如规定应题缺出，先尽候补正途人员题补，如候补正途无人，方准以应升人员提升，如无合例堪升人员，始准以现任人员请调。[36]最后，督抚题调州县必须上奏报告，吏部具有复议、驳议之权。

然而晚清时期，伴随着督抚权力的扩大，种种在州县官选拔任用中的“变通处理”与违例现象日益突出。

以“人地相需”为名，选拔突破成例。同治元年（1862年），左宗棠奏请将候选主簿杨鼎勋、廪生郑锡滜以知县留于浙江补用，吏部复议认为与定章不符，左宗棠即上折认为二人“颇著战功”，坚持原议，获上谕允准。[37]光绪二十二年（1896年），湖北天门要缺出，按例应于现任人员拣选调补，总督张之洞则以即用人员请补，称“与例稍有未符，但人地实在相需，例得专折奏请”[38]。光绪三十四年（1908年），福建惠安县知县缺出。惠安为“冲繁难三要缺”，按例应在外拣员调补，闽浙总督松寿则强调“该县地处海滨，民俗刁悍”，兼有巡防海口之责，必须用熟悉海疆风土民情之人，在即用人员中遴选。[39]在调补问题上，依例调补州县以上官员，必在本任内历俸满三年方准调补，然光绪三十四年（1908年），湖南巡抚岑春蓂以历俸未满三年的祈阳知县调补衡山知县，称：“与例稍有未符，第人地实在相需。”[40]清制，候补分发人员到省，向有一年试用期，期满由各省督抚分别奏留补用，原期详加考察以定去留。但晚清时期，各省常以“人地相需”为由，视例为具文，“凡试用期满人员，概请留省补用”[41]。此外，指名奏调、奏调隔省人员等种种违例现象也频频出现，致使旧例在无形中瓦解。

当时最突出的现象是题补调补州县突破“酌补”成例。督抚行使题调权时必须按“例”规定的次序递选，与此同时，清廷也允许督抚可以根据人地相宜的原则不依轮次“酌补”州县，但是有限制的。如乾隆年间规定，“各省应题之缺，知县以上官员，其原系例应题补及烟瘴地方，准升调兼行，不拘一格，听该督抚酌量具题”；“奉旨命往补用（州县）及督抚题明留于该省候补者，无论应题应调应选之缺，均准该督抚酌量具题”[42]。也就是说，酌补限于奉旨命往人员、督抚已奏明留省人员及烟瘴地方。但晚清以来，上述限制开始被突破。咸丰七年（1857年），时任湖北巡抚胡林翼以军兴以来吏治废弛为由，奏请由巡抚“酌补”州县，其中提出，原有酌补之例是就“无事时言之”，而在非常之时，当由巡抚酌量拣选人地相宜之人。[43]这是“酌补”突破成例的开始。同治五年（1866年），李鸿章奏请“将同治四年十二月以前苏省所出沿海沿江沿河各要缺，及升补事故所遗各选缺，援照皖浙成案，准臣等督同两司秉公遴员酌补，期于人地相宜”[44]。这一奏请把“酌补”扩大到沿海沿江沿河各要缺。同治十一年（1872年），李鸿章又奏请将河工要缺均改为“酌补”，即“不拘序补章程，或由现任升调，或由候补试用内通融拣补”[45]。光绪二十七年（1901年），李鸿章上《直隶要缺变通酌补折》，内中说道“直隶道府、直隶厅州、州县等缺向分咨留二项，择其人地相宜者，酌量请补，内除捐纳人员仍补简缺外，余俱不论繁简酌补”，并说“兵燹之余与新设之缺，由外酌补一次，从前胡林翼在湖北、崇实在奉天、左宗棠在新疆，均经奏蒙恩准有案”[46]。此外，知县丁忧参革遗缺“专以军功候补人员酌补”[47]，也成为同治光绪年间督抚“酌补”的定例。“酌补”已成为一种由各省督抚择人地相宜之人具奏请补的权力，其选任的对象，除现任人员外，主要是军功劳绩候补人员，被视为督抚对劳绩保举人员的一种奖赏。

至光绪中后期，随着新政的开展，朝廷一再下旨要督抚保举人才，“慎选贤员补署”，致使督抚进一步突破成例“酌补”州县。光绪二十九年十一月（1903年12月），袁世凯以“政绩卓著”为由，请将正在署事的两名知县“无论繁简何项班次缺出，由臣奏明请补”；第二年，他又请将两名候补知县列入“无论何项班次”均由自己请补之列。[48]两次奏请均得到朝廷允准。在光绪后期督抚的奏折中，已将“酌补”称为“部章”，俨然成为常态：“各府州县凡系繁难要缺例定为题调题补，是曰题缺，题缺则用酌补。中简缺由部选，扣留外补者，是曰选缺，选缺则用轮补。酌补则为地择人，按班酌请；轮补则不问人地，惟班次名次先后之是。”[49]

不仅如此，督抚还常常借“委署”违例任用。委署即当州县官缺出而新任尚未到任之时，各省督抚有权遴员暂时代理，尽管清政府有严格的限制[50]，但晚清时期，它常常成为各省督抚自行任用权的一个重要途径。同治八年（1869年），左宗棠奏请陕甘两省委署府厅州县各缺，暂准督抚臣遴才委用，勿拘以例法。上谕允准其“斟酌情形，变通办理”[51]。吏部委署章程规定实缺署别缺不得超过十分之一，但光绪二年（1876年）湖南巡抚王文韶上折提出这一规定大有窒碍，要求将其变通为十分之二。[52]另据光绪十二年（1886年）四川总督刘秉璋奏报，四川委署则是另立章程，按名递署，“其实缺调署更逾一成之数”[53]。委署成为督抚调剂属员的工具，光绪二十四年（1898年）的一道上谕指斥道：“近见各省往往以实在人员调署别缺，甚有缺分稍优，不令实缺到任，调剂候补轮流接署，此等积习，州县居多。”[54]