第三节 州县官监督制度的变化（第2页）

清末清理财政时，《福建财政沿革利弊说明书》就“交代短款不清”问题说道：

州县交替，例由前任官将在任经手之正杂钱粮造具籍册，移交后任，吊齐一切簿具，按款盘查，凡应行驳诘之款，或另造驳册，或开具清单，凭同督盘监盘会算清讫，再由现任编造，达部册送。经监督盘加结核转，限两个月内交接清楚。如有欠解银款，亦随册解清，谓之初限，再过两个月，谓之二限。凡在二限以内银册两清者免予议处，否则开具职名，详请开参，谓之二参。如自交卸日起，迟至六个月未结，或册到而银未到，则须开报三参。视欠数之多寡，将欠解之员暂予革职，俟其解清，随案开复。乃日久玩生，但由后任造册送司，欠款多寡，辄置不顾。迨藩司委员守提始择要批解，而计其时日，已久逾二参限期，由司考成收官，遂为通融结报，其实短欠甚多。虽间有详请参追，而惩一不足儆百。约计每年交代所欠之款，少亦数万两，实为藩库之一大漏卮。[225]

“日久玩生”，官员互相包庇，成为交代难以真正实行的根源。对于越来越严重的州县交代不清，以及由此影响的钱粮征收问题，在严查交代的过程中，官员们也提出了许多如何防止的建议。如御史张规准认为州县交代不清，是由于上司没有遵章办事，所以朝廷应严厉督饬督抚。[226]也有的主张整顿吏治，防止捐纳太滥，应定章让州县官久于其任。有的提出防止督抚任意更调属员，规定督抚调委不得过十分之一。其中也不乏见解深刻者，如张之洞认为州县交代不清的原因是摊捐太多，所以创办清源局，专门办理裁抵摊捐。[227]薛福成则提出“酌复养廉以欲其力，禁止摊赔以清其流”的办法。[228]

光绪末年新政开始后，为解决州县积欠问题，各省纷纷制定新章，清查交代。江苏藩司端方认为州县交代纠葛违延，原因是劣幕主持，“往往隐匿现银，或饰称自解，或混抵别项”，故重定整顿州县交代章程，严禁滥抵，严责现任清还。[229]江西藩司则定“凡委缺人员悬牌之后即须将以前交代欠款缴清，方下札令其到任，否则停委参追”[230]。河南则规定欠交代银两者限半年内缴解，届时不缴者或撤差，或奏参，并允将可领之廉俸作抵。[231]

应该说，这些办法都触及问题的一个方面，但都只是一些枝枝节节的修补措施。实际上，在薛福成的《治平六策》中，有一句话揭破天机：“彼曾任州县者，亦以挪移甚便。”[232]在清王朝的官制中，州县为亲民之官，之上的府、道、督抚却都是“治官之官”，上级负有监督下级之责，形成了一个严密的地方行政监督体制。但在清王朝的行政运作中，不仅中央财政要依靠州县，省内各级官府也要依靠州县的支撑。清政府为了加强对地方的控制，又制定了一套“分赔”“究失察之咎”的制度，却反过来使地方官员之间形成性命攸关的利益关系。他们只有互相包庇，才能免除朝廷的追查和危及自身利益，这就从内部瓦解了看似严密的地方行政监督体制。而这，就是州县“以挪移甚便”的真正原因，也是晚清州县交代问题始终未能解决的根本原因。

[1]《清史稿》卷112，选举七，3233页。

[2]《大清会典事例》（光绪朝）卷72，吏部除授·进士授职，1页，上海，商务印书馆，光绪戊申冬月初版。

[3]《清史稿》卷110，选举五，3212页。

[4]瞿同祖：《清代地方政府》，37页。

[5]《清代捐纳制度》，许大龄著：《明清史论集》，16页，北京，北京大学出版社，2000。

[6]《清史稿》卷112，选举七，3237页。

[7]许大龄：《清代捐纳制度》，《明清史论集》，69页。具体包括：台防经费事例（光绪十年）、海防事例（光绪十年）、郑工事例（光绪十三年）、新海防事例（光绪十五年）、江南筹办防务例（光绪二十年）、江宁筹详事例（光绪二十六年）、秦晋实官捐（光绪二十六年）、顺直善后实官捐（光绪二十七年）。

[8]《清史列传·劳崇光传》卷48，36页；许大龄：《清代捐纳制度》，《明清史论集》，55页。

[9]许大龄：《清代捐纳制度》，《明清史论集》，139、131～138页。

[10]阎敬铭：《道府州县四项毋庸减成疏》，《皇清道咸同光奏议》卷23，吏政类官制，7页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第34辑。

[11]许大龄：《清代捐纳制度》，《明清史论集》，163页。

[12]《清史稿》卷112，选举七，3241页。

[13]朱寿朋：《光绪朝东华录》，总1467页。

[14]阎敬铭：《道府州县四项毋庸减成疏》，《皇清道咸同光奏议》卷23，吏政类官制，7页。

[15]《清史稿》卷110，选举五，3214页。

[16]于凌辰：《请禁书吏捐保知县疏》，《同治中兴京外奏议约编》卷2，25页，上海，上海书店出版社，1984。

[17]崇实：《奏开复人员不宜仍发原省疏》，《同治中兴京外奏议约编》卷2，29页。

[18]周恒祺：《请整饬吏治疏》，《同治中兴京外奏议约编》卷2，4页。

[19]恽世临：《请慎重选择州县片》，《同治中兴京外奏议约编》卷2，16页。

[20]恽世临：《请慎重选择州县片》，《同治中兴京外奏议约编》卷2，17页。

[21]《清史稿》卷110，选举五，3214～3215页。

[22]《谕饬中外诸臣奏保人才》，《光绪政要》卷10，10页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第35辑。

[23]《肄习西学请奖折》，《李鸿章全书》奏稿卷53，20页，光绪戊申五月金陵印行。

[24]左宗棠：《请变通部章广搜人才疏》，《皇清道咸同光奏议》卷4，8页。

[25]《谕各省严缉会匪》，《光绪政要》卷17，9页。

[26]《保奖新章全稿》，《光绪壬寅年（二十八年）政艺丛书》内政通纪卷7，10页，沈云龙主编：《近代中国史料丛刊续编》第27辑。

[27]瑞洵：《历陈外省附保积弊疏》，《皇清道咸同光奏议》卷22，吏政类铨选，2、4页。

[28]丁日昌：《条陈力戒因循疏》，《皇清道咸同光奏议》卷20，吏政类吏论，7页。

[29]岑毓英：《遵旨整顿吏治缘由折》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷17，吏政二，5页。

[30]朱寿朋：《光绪朝东华录》，总2460页。

[31]刚毅：《敬陈管见疏》，葛士濬辑：《皇朝经世文续编》卷17，吏政二，10页。

[32]《钦定大清会典事例》（嘉庆朝）卷64，吏部处分例，16～17页；沈云龙主编：《近代中国史料丛刊三编》第65辑。

[33]《钦定大清会典事例》（光绪朝）卷59，吏部汉员遴选，4页，上海，商务印书馆宣统乙酉年再版。

[34]《钦定大清会典事例》（嘉庆朝）卷47，吏部汉员遴选，23页。