第三节 地方自治的筹办与推进（第1页）

第三节地方自治的筹办与推进

一、城镇乡地方自治的筹办

地方自治分成上级自治和下级自治两级，究竟先办理哪一级，清政府对此的安排是有变化的。光绪三十二年（1906年）厘定官制大臣就官制改革征求督抚意见时，提出“每府州县各设议事会，由人民选举议会，公议本府州县应办之事。并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会、各董事会及城镇乡长等自治机关，以上均受地方监督”[96]。光绪三十三年九月十三日（1907年10月19日）一道令各省速设谘议局的上谕中，又令各省督抚一并预为筹画各府州县议事会。[97]显然，朝廷的最初意图似乎是先办理府州县自治，后办理城镇乡自治。

但1908年却先公布了城镇乡地方自治章程，民政部提出“城镇乡为自治之初级”，有先办城镇乡自治的打算。上谕云：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著民政部及各省督抚，督饬所属地方官，选择正绅，按照此次所定章程，将城镇乡地方自治各事宜，迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误。”[98]认可了先办城镇乡自治。在民政部公布的九年筹备宪政清单中，也是先启动城镇乡地方自治的筹办，后进行府厅州县自治的筹办。

清廷之所以决定先办城镇乡地方自治，除了城镇乡是最基层以外，还有一个很重要的原因，即府厅州县自治是官治与自治的结合点，但官治涉及官制改革，由于外官制改革方案争议很大，一再拖延，府厅州县的官制系统难以定夺，在一定程度上牵制了府厅州县自治的实行。与此同时，由于各项新政措施的推进，州县在兴学堂、办农工商、办警察等事务上的压力增大，从最基层社会来说，自治也有助于补充官治之不足，这是清政府最终决意先从城镇乡入手推进自治的原因。

在筹办城镇乡自治的具体安排上，民政部的预备清单是分城镇与乡为两层，城镇则区别繁盛与中等，乡则区别近城与偏僻，宣统三年以前专办城镇，三年以后至五年推及于各乡。[99]即依据繁盛与中等，近城与偏僻，先城镇、后乡的次序依次展开。但各地在举办中遇到许多实际情况，主要是户口调查和区域划分均同时进行，各州县赶办不及，所以各省采取了许多变通办法。如安徽省要求将城镇乡划分为三期，由城而镇而乡，分年以次递补，先筹办城厢自治，从宣统元年六月至宣统二年六月，时间为一年；第二期筹办镇自治；第三期筹办各乡自治，时间均为一年。[100]

江苏省巡抚瑞澂也诉苦道：“苏属各厅州县镇乡多相联接，户口尚称殷繁，镇之与乡竟致多难区别，若以繁盛中等偏僻作为三期，强分筹备之后先，恐滋氓黎之观望。”所以苏属地区亦采取变通之法，先举办各属城厢自治，后举办各镇自治，最后举办各乡自治，均以一年为期，准备于宣统五年一律成立。[101]

实际上，在举办自治的过程中，由于朝廷和民政部不断催促和指令提前赶办，各省既无法按照部章分期办理，也没有办法完全依照城、镇、乡的顺序依次举行，而是采取了同时并举、急功近利的办法，先从举办条件好的部分繁盛城、镇开始，紧接着赶办部分条件好的中等城镇乡，从而使最后成立的城镇乡自治团体主要集中在各州县的繁盛之地。

在朝廷的一再催促下，各地地方自治的筹办工作加紧进行。

设立自治筹办机构，培养自治人才。由于清末的自治是宪政的一部分，采取了自上而下推进的办法，因此，各省首先建立了筹办自治的机构，并开始自治人才的培养。光绪三十三年（1907年）至三十四年（1908年），各省先后设立全省自治局，地方自治章程颁布后，多数省依照宪政编查馆的要求，或将自治局改为自治筹办处，或将自治筹办处附设在咨议局筹办处之内。一些省咨议局成立后，又将咨议局筹办处改为自治筹办处。这些自治筹办机构“参用官绅”，以司道为总办、会办，以士绅为参议，“官绅合议”[102]，成为各省筹办地方自治的领导机关。在省自治筹办处之下，各地州县也先后成立自治筹办机构，或名筹备自治公所，或名自治预备会，遴选士绅负责筹办各属自治。

宣统元年（1909年），各省自治研究所先期成立，以“讲习自治章程，造就自治职员”为宗旨，由各府厅州县遴派本地士绅二人入所听讲，毕业后分赴各属，充当各州县自治研究所讲员。[103]故而该年下半年，各地州县自治研究所也先后成立。[104]如四川南部县的自治研究所，所长由地方官兼任，总理全所一切事宜。另设教务长一员，由地方官选委绅士充任。职责为掌管教务，监察讲习学科课程，稽查各员勤惰品行。另外还设庶务长管理器物收支。讲员由地方官在自治毕业、通晓法政之人中选拔。额定学员123人，由各场保甲会同本地粮绅按照选民资格选择保送，由地方官验看考试后甄别收录；学习宪法纲要、法学通论，以及咨议局、地方自治、调查户口章程等，每天六小时，学期八个月。本来按照部章，自治研究所经费由地方公款筹办，无款可筹者可酌收学费。南部县令屡次准备禀请随粮加收，“又恐民力不逮”，遂向学员反复开导，定学员每人每月交钱一千文以为经费。并许诺，如学员不能全力承担，准由该场保甲在公益款内酌予资助。[105]州县自治研究所学员以本地士绅为主，毕业后则担任调查员进行户口和选民调查，成立自治筹办处。

自治研究所的目的是培养筹办自治人员，但时间紧迫，很多地方为应付上级，匆忙设置，离部章要求相去甚远。有报纸刊载：

鄂属孝感县自治研究所共取学员二百四十人，其中程度不齐流品猥杂。有向以算命谋生者，有向以卜筮为业者，有向来贸易者，有素称讼棍者，有冒名者，有顶替者，有聋者，有跛者，种种人才无所不备。近又添有未经录取之学生三十余人，或缴钱六七十串，或四五十串，或二三十串不等，缴钱后直接听讲。近日因调查户口共分十区，而自治学员人数过多，无从安插，分为每人一区。该学员等自命为五品乡官，各乘四轿随带亲兵两名，所着之号衣均有自治调查亲兵六大红字。真奇矣哉！[106]

这是一个典型案例，但在“加快举办”自治而上级又不断催报成绩的情况下，材料所反映的混乱情况又具有一定的普遍性。

划分自治区域。按照《城镇乡地方自治章程》的规定，“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇、村庄、屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡”。至于如何划分，章程提出了一个基本原则：“城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准。”[107]但各地情况不一，特别是如何“以本地方固有之境界”划分区域，是一个复杂的问题。

比如有很多地方原来的境界并不明确，或者需要合数乡为一乡，或者须分一乡为数乡，或者以此乡分属彼乡，在这种情况下，则“以习惯民情、两臻便利”为重要。[108]其中尤其是乡的划分，“分析太多，恐有失于涣散之处，强为联合，则又易启冲突之患，每由各处自治员绅斟酌析并”[109]。如山东单县原有5乡72保，如划分5乡则太大，划分72保则太碎，则采取合并之法，分作10乡，另将县西北隅插入他县之17庄另作为1乡，共11乡。每乡各设一自治公所。各乡命名办法“或以著名山川或以古县故址，或即自治公所所在之庄名”[110]。再如山东文登县管山都里，拟分为二乡，但调查员发现，这一地方从前地方公益事件均系合办，如分为两乡，则自治均需分别设立，用费必繁，所以“循地方上之人情习惯”，将该地固有之区域合并为一乡。[111]

有的地方出于历史原因，存在一个乡镇隶属不同州县管辖的情况，在划分区域时就存在合并还是分划的矛盾。如江苏周庄镇分隶元和、吴江、青浦三县，隶元者35乡，隶江者35乡，隶青者17乡。自创议筹备自治，除青浦区域明晰，素主分办外，元和士绅主合，吴江士绅主分，各执一词。苏属自治筹办处认为元和、吴江上级自治为分设，则下级自治也应分设。在划界时，筹办处据元和县会勘区域界限，将部分吴江县管辖之地改归元和县辖，于是江震自治公所所长立即呈文抚宪，请免予变更。[112]双方故而争执许久。

然而划分区域不仅是举办选举、设立自治机构的基础和依据，也涉及未来自治团体的权限范围，于是有的地方出现地方士绅彼此互争区域现象。如江苏武阳城镇乡筹备自治公所和城绅主张将“城外厢坊并入城之区域”，但乡绅认为“城外厢坊为各乡之第一区，应并入乡之区域”。与城毗连的厢坊究竟属于城还是属于乡，双方僵持不下。[113]江苏苏属自治筹备处派员协商，同意前者的主张。但乡绅或消极不为，或动用乡间“民意”，阻止区域调查，并阻止呈送选民原簿和正册。武阳筹备自治公所为化解矛盾，企图“圆通办理”，又引起了城绅的不满。城绅“联名具控上宪”，以致武阳筹备自治公所决定全体辞职。省自治筹办处再次派人调停，但多次协商不成。最后官府不得已介入调查，区域争议才得以解决。[114]这一争执前后时间长达9个月，拖延了选民登记和选举。

其实区域划分背后也显现出利害与利益的博弈。湖北武穴镇毗邻长江，是一繁盛之地，划分镇区时合并了若干周边乡村，但不仅镇商不愿意，就是乡绅也不愿意。镇商认为“农商攸分，势难合并”，“乡中选民过多，喧宾夺主”；乡绅则害怕如合并到镇，则“必设审判厅，担负较重”，故而要求别设为乡。有镇商书禀省自治筹办处表达不愿合并之意，筹办处则认为“武穴附近各村彼此唇齿相依，由来已久，镇中公产关系于乡间者复多”，若分立镇乡则会易产生龃龉，没有批准。[115]

尽管若干地方为区域划分之事产生了一些矛盾，但从整体上看，州县之下城镇乡自治区域的划分工作还是较快地推行了下去，从而为进一步的选举打下了基础。[116]

调查选民与开展选举。城镇乡地方自治选民的调查和选举工作在1909—1910年逐步展开。为筹备选举事宜，各省以自治研究所毕业学员为宣讲员分赴各地宣讲自治及选举办法，“俾共知选举为公民之特权，被选为与闻政事之始基”[117]。各州县自治筹办所或事务所负责筹办各项选举事宜，省自治筹办处督办。

在江苏盛泽镇，筹备自治公所将调查户口、选民同时进行。公所“妥议调查入手办法，仍照从前清丈清乡习惯界限，将区内一百八十三圩分划十四段，由所派员与各该段图董挨户查口，随时和平引导，务求详慎，幸无疑阻。至本年（宣统二年）六月，全区户口、选民一律查竣，复经职等审复无异。计十四段，除内有十七圩查无户口外，共正附户一万三千六百八十五户，男、女口五万七千一百五十五人”。在此基础上，统计合格选民“甲、乙两级共九百三十七名，正税公益捐总额共洋二万零八百十六元零”，并确定了宣示选举人名册时间和乙级、甲级选举投票时期。[118]

由于乡民对选举的不理解，因此有的地方此项调查登记工作进展并不顺利。据湖南长、善两县复选调查员谈及四乡调查选举资格的困难时说：“因地方风气未开，不识选举为何事，居民仍狃于积习，有产业者往往匿不肯报，或以多报少，或以有报无。推原其故，由于昔时之地方官对于居民之有财者往往借故勒捐，以致民间畏官，知有产业，不肯据实报告。又乡人习惯有财产者惟求闭门自守，决不欲干预外事，故调查员复查时彼即再三呈明，不愿自居于被选之列。”[119]

选举中还碰到一些具体问题，尤为值得注意是选民资格中“年纳正税或本地方公益捐二元以上者”之规定。“正税”是指“解部库、司库支销之各项租税而言”。其他如牙帖税、烟酒税、土膏捐、屠捐、人力车捐及百货厘金均属间接税，而这些，不仅数额超过正税，而且与地方工商业者关系密切。江西九江商会就为此致电民政部，要求将厘金关税作为正税。民政部同意他们的要求，回电称“厘金亦属库款，应作正税论”[120]。不过以厘金等作为正税并不被士绅所接受。湖南咨议局成立后，就此质疑，认为如将这些间接税作为正税，则是以工商税额为多寡定选举之资格，“选举时往往资本甚微，又无不动产者，辄高占甲级，而缙绅先生及家道殷实者，反抑居乙级，殊为失平”[121]。

同样的问题在江苏也存在。江苏省自治筹办处关于选民条件的解释中，以漕牙典税房捐及酱缸捐等为正税，以厘金关税为营业间接税。而在民政部复湘抚、赣抚的电报中，认为厘金“亦属库款，应作正税论”。由此一来，部与省的解释各不相同，就是自治公所和部分士绅也各持己见。在江苏盛泽，有绸商欲以厘金作为甲级选民资格，商会致电民政部要求运动筹办自治公所更改选期，部分已定为乙级选民的人则禀筹办处要求遵宪谕照章办理，“另举公正士绅办理投票”。最后由巡抚电询民政部，得到答复“应酌量地方情形办理”。苏属地方自治筹备处依据苏属情况，定厘金“仍当为间接税”，此一争执才尘埃落定。[122]

但就是这一规定，在有些边远地区竟然无法做到，不得不寻求变通。如四川总督致民政部电称：四川有的边远城镇，合二元税捐资格之选民只有七八名，有的甚至无一人，而年纳正税不及二元者，每处尚有百数十名，遂要求仿照日本市町村制地租之解释，酌量从宽，即凡纳正税者，即取得选民资格。而四川接近少数民族之边远厅州县，居民纳税捐者甚少，满二元者尤少。所以要求暂将该地纳有税捐，具备其他资格者均作选民，先办厅州县上级自治，缓办乡下级自治。民政部复电不得不同意四川偏僻城镇居民和邻近夷地选民，可“酌量变通”处理。[123]

尽管各地对“年纳正税”包含内容的把握不同，但还是将选民依纳税多少分类并进行了选举。如山东蓬莱县，天祥当号张维祺等20人税捐总额1672。9元，“足当税额总数之半”，应为甲级，余均为乙级。馆陶县城区税捐总额共482元，“有高为至等十八人共纳贰佰四十六元作为甲级，另外六十人作为乙级。该县议员额二十名，甲、乙各选十名”[124]。再如江西首县南昌共计居民138656人，选民总数2437人，完纳税捐总数38781。5元。其中甲级选民257人，余归乙级。选举名额37名，内以19名归甲级。[125]根据这个数额统计，选民占总居民人数的比例是1。76%，其中甲级选民的当选比例是13。5∶1，即13个半人中可有一人当选；乙级选民的当选比例是121∶1，即每121个人中才有一人当选，相比悬殊。由此可见，真正具有选举权的人很少，而在有选举权的人中，纳税高者与纳税低者享有的权利是不平等的。

四川南部县新政、富驿两镇于宣统二年九月（1910年10月）举行了镇议事会的选举，整个选举过程均依程序进行：

九月二十九两镇同日举行议事会选举，乙级先一日，甲级后一日。由县派员分往各该镇管理投票开票事宜，以得票较多数者以次递推。票数同者以年长之人列前，年同者抽签定之。新政镇人口仅及六万，选出议员二十二名。富驿镇人口仅及五万，选出议员二十名，均甲乙各半。当即榜示，并知会各当选人均经依限答复应选，由县给予执照。十月初六两镇各召集议员，用无记名单记法互选，票额以全数投票议员过半数为当选。新政镇第一次选出议长程光伊，第二次选出副议长张炳先。富驿镇第一次选出议长李识韩，第二次选出副议长何谭易，当即分给执照。