第二节 城镇乡和府厅州县两级自治方案的颁布（第1页）

第二节城镇乡和府厅州县两级自治方案的颁布

一、城镇乡地方自治章程

光绪三十二年（1906年），出使考察政治大臣戴鸿慈等在奏请改革全国官制折中，注意到西方国家地方行政实行两级制或三级制，“乡为完全之自治，而市已略参官治之性质矣。其上为县，官治与自治参半。盖有县会以司立法，而行政则县之长官与县参事会共之，长官由君命，参事会由公举也”。他们认为，此等制度体现了上下相维之妙用，不难立时举行。因此建议取全国各县以区画之，以田野散处为乡，阛阓繁盛者为市，置乡会、市会、乡长、市长及市参事会，“以为纯粹自治之行政”；府州县则实行官治行政，同时又设府会、州会、县会，以司立法，各立一参事会以辅助长官之行政。[67]这一建议初步提出了两级自治的方案，即在乡、市实行完全自治制度，在府州县实行官治与自治参半的制度。

清廷预备立宪宣示后，国内立宪派也在集结。他们旗帜鲜明地呼吁立宪法、设国会、实行地方自治，并形成了一股强大的政治力量。在内外压力下，1908年8月，宪政编查馆与资政院在提出宪法大纲暨议院法选举法要领清单时，又拟定了一个九年筹备事宜清单。其中定光绪三十四年（1908年）颁布城镇乡地方自治章程，第二年筹办城镇乡地方自治，并颁布厅州县地方自治章程；至第五年城镇乡自治粗具规模，第六年一律成立；厅州县地方自治则在第七年一律成立。[68]城镇乡和厅州县两级自治的办理日期正式确定。

光绪三十四年七月（1908年8月），民政部拟定城镇乡地方自治章程，十二月二十七日（1909年1月18日）经宪政编查馆核议后颁布。它不仅确定了城镇乡地方自治的机构、职能和选举方法，而且确定了城镇乡地方自治的运行原则。

地方自治的原则，正如宪政编查馆在核议城镇乡地方自治章程的奏折中明确说道：“自治者，与官治相对待而言也。”“无官治，则无所谓自治。”基于此，城镇乡自治章程总纲第一条即标明：“地方自治，以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。”

关于自治与官治的关系，该折强调：“自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律；由是而自治事宜，不得抗违官府之监督。”还进一步强调：“地方自治既所以辅官治之不及，则凡属官治之事，自不在自治范围之中……非国家之所许，即不容人民之滥涉，经理在民，董率在官。”区分官治与自治，强调以自治辅助官治，是当时实行城镇乡自治的基本原则。故此，城镇乡自治章程规定的自治范围是：

一、本城镇乡之学务：中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其他关于本城镇乡学务之事。

二、本城镇乡之卫生：清洁道路、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会，其他关于本城镇乡卫生之事。

三、本城镇乡之道路工程：改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯，其他关于本城镇乡道路工程之事。

四、本城镇乡之农工商务：改良种植牧畜及渔业、工艺厂、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地，其他关于本城镇乡农工商务之事。

五、本城镇乡之善举：救贫事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹，其他关于本城镇乡善举之事。

六、本城镇乡之公共营业：电车、电灯、自来水，其他关于本城镇乡公共营业之事。

七、因办理本条各款筹集款项等事。

八、其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。

还强调，所列事项，“有专属于国家行政者，不在自治范围之内”[69]。

城镇乡的自治职是城、镇的议事会、董事会，乡的议事会、乡董。城、镇的议事会以20名为定额，乡议事会按照人口之数确定，均由本城镇乡选民选举产生。议员任期两年，每年改选半数，议长、副议长以两年为任期。议员、议长、副议长均为名誉职，不支薪水，但因办公之需得给予公费补贴。议事会每季举行一次会议，议决事件包括：本城镇乡自治范围内应行兴革整理事宜；自治规约；自治经费出入预算及预算正额外预备费之支出；自治经费决算报告、自治经费筹集和处理方法；选举争议事件；自治职员过失之惩戒；关涉城镇乡全体赴官诉讼及其和解之事。

城镇董事会的总董和董事，乡的乡董、乡佐都由议事会选举产生，以两年为任期，每月举行职员会议一次。董事会应办事件为：议事会议员选举及其议事之准备，议事会议决各事之执行，以律例章程或地方官示谕委任办理各事之执行。如认为议事会议决事件逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，交议事会复议。

自治经费包括本地方向归绅董管理的公款公产、公益捐，以及“按照自治规约所科之罚金”。而“自治捐”则由“附捐”和“特捐”组成，前者是官府征收捐税之附加，后者是另定名目征收。且公益捐的创办，由议事会拟具章程，呈请地方官核准。也就是说，城镇乡自治经费主要是自筹。

以上各条，体现了地方自治中立法和执行分离的原则，即以议事会为立法机关，董事会或乡董为执行机关。城镇乡自治团体在处理本地方公益事务方面，有相对完整的立法与执行机构、相对独立的经费来源，故而拥有较大的自治权限，体现了“以本乡之人办本乡之事”的精神。

但宪政编查馆还强调，自治“绝非离官治而孤行不顾之词”，城镇乡自治必须在地方官的监督下进行。该章程专设第六章“自治监督”，强调“城镇乡自治职，各以该管地方官监督之。该管地方官应按照本章程，查其有无违背之处而纠正之，并令其报告办事成绩，征其预算决算表册，随时亲往检查，将办理情形按期申报督抚，由督抚汇咨民政部”。此外，议事会议决事件，要先由议长、副议长呈报该管地方官查核后，方可交董事会或乡董执行。更重要的是，地方官有申请督抚解散城镇乡议事会和城镇董事会，以及撤销自治职员之权。如此安排，一方面使自治团体“各就地方，聚谋公益”，另一方面又“遇事受成于官”，达到“上辅政治，而下图辑和”的作用，这就体现了以自治“辅官治之不足”的精神。

在城镇乡议事会选举方面，除关于选民资格的规定外[70]，值得注意的是，议事会选举依据纳税额将选举人分为两级。择其年纳正税或公益捐多者若干名，计其所纳之额足当选人全数所纳总额之半者，为甲级；其余选举人为乙级。两级选举人分别各选举议员半数，其被选举人不必限定与选举人同级。这是借鉴日本町村选举制度，即“选举人中纳税额多者合起来达到町村税总额二分之一者为第一等级，余者为第二等级”，“两级各选出议员的一半”。采取这种制度的目的，是“使资产者免于小民以多数压制之患”[71]。宪政编查馆对此的解释是“选举人不分等级，尤易使刁生劣监挟平民冒滥充选”[72]。当时舆论称这种选举方式为“采取直接选举制度而参用等级主义”[73]。

二、府厅州县地方自治章程

一年以后，即宣统元年十一月（1909年12月），民政部又拟定府厅州县地方自治章程，经宪政编查馆核议上奏，于十二月二十七日（1910年2月6日）获上谕批准。在宪政编查馆复核民政部的章程时有如下说明：

上级自治区画，原奏清单仅有厅州县而不及府，自因府有监督各厅州县之权，无直接管理地方之责。惟查边省地方及东三省新设各府，往往即以知府直辖地面，名虽为府，实与厅州县无异，若不分别办理，似多挂漏之虞。[74]

由于全国大部分省份的府均无辖地，地方自治主要是“厅州县”，而东三省在建省的过程中，设置了一些拥有辖地的“府”，其自治的举办就包括了“府厅州县”[75]。