第一节 从议设乡官到实行地方自治（第1页）

第一节从议设乡官到实行地方自治

一、乡官之议

清代的州县，是国家行政的最低层级，州县官是一个“独任制”的正印官，依靠幕友、长随、书吏和差役执行行政事务；依靠乡地、保甲等职役维持治安，协助征收赋税；通过宗族、士绅等乡族势力办理公益事务。[2]

长随、书吏、衙役等是依附于州县官的。通过瞿同祖的研究可以看到，尽管清代关于州县官的任职有非常严密的规则体系，但是在实践中，由于州县官与他周围的这些人存在着私人的非正式关系，所以必定会冲破规则，产生种种越轨行为和弊端。就乡绅而言，虽然他们承担了相当一部分地方公益事务，但“主要是道德义务，并且主要是依据自觉和非正式的标准去履行的。况且，作为一个特权集团，士绅的利益与社会其他集团的利益时常会发生冲突”[3]。所以晚清以降，不断有人揭露这种治理方法的弊端并提出改革建议。

较早者为道光咸丰年间的冯桂芬，他在《复乡职议》中说：

今世治民之官颇少矣。县令藐然七尺耳，控一二百里之广，驭千百万户之众，其能家至户到，而周知其循莠勤惰、饱饥甘苦哉？至令以下各官，非赀选即吏员，品流既杂，志趣多庸，加以间关跋涉，千里万里而来，身家妻子惟一官是食，犬马于富民，鱼肉乎贫民，视令以上尤甚，蠹民而已，何有乎治民？

所以他建议，折衷周、汉之法，驻城各图在本地土神祠设置公所，满百家公举一副董，满千家公举一正董。由各里中将保举姓名写于纸上，由公所汇核，以得举多者用之。正董、副董都不为官，职责主要是调解民间争讼，指引缉捕，劝导征收。正董薪水月十金，副董减半，均三年一易。如此则可达到“大小相维，远近相联”之效。[4]即主张在州县以下设置公举之职履行行政事务，以纠正州县官一人政府的弊端。

清末也有一些官员主张恢复乡官之制。光绪二十八年（1902年），赵尔巽出任山西布政使和护理山西巡抚，他认为“牧令总辖过繁萃，内治外交兵刑钱谷于一身而有救过不遑之势”，主张借鉴古代乡官之制，“大村过百户者即设一社长，小村附之，极大之村镇设二社长，分理之”，由民推举并报州县官札委。职责为：“社内警兵、保甲皆听使令。凡有匪盗窝藏及祠祀矫诬，悖理蔑伦之类，皆责令举发给奖，扶同徇隐者重惩，其有聚众诸事不能预弭及别有构煽重情者，一经查出，尽法究办。”即承担治安保卫之责，并酌给津贴，以养廉洁，以杜贪求。赵声明这是“以由官府任命的社长之名，行乡官之实”[5]。

20世纪初，在吁请立宪的声浪中，一些官员从政治体制改革的角度提出了改革基层政制的建议。光绪三十一年（1905年），刑部左侍郎沈家本在条陈时事折中，请仿山西乡社章程，并参以各国地方自治之制，于地方设立乡社，“凡地方当兴当革之事，一切任民自为，而官为之监督；仿日本府县议会之法，任民间公举有资望者为社中董事”。他主张兼采中外，把乡社之制与外国地方自治议会之法结合，由民间公举社中董事，目的是“辅地方官之不及”。政务处在议奏中承认州县官“膺民社之寄，几举一省大吏所应办之事，皆备于一人之身，宜其耳目有不能周，精力亦不能给，而吏胥丁役之舞文弄法鱼肉乡里，皆势所必至”，提出州县可聘用公举之士绅参预谋议，“不必拘定乡官之名”，由州县官自行择举。并定由直隶择数处先行筹办，以为各省之倡。[6]

第二年，又有御史顾瑗奏请朝廷恢复古代的乡官制度。政务处、吏部、巡警部在议复时一方面认为“乡官之设，如果办理得法，诚属有益地方”，同时又担忧“倘不得其法，则鱼肉平民，武断乡曲，亦复易滋流弊”。鉴于此时盛京将军赵尔巽会同直隶总督袁世凯奏改奉天官制，亦有筹议乡官另定章程之打算，所以将乡官先行试办省份加上了奉天，由奉、直两省先行试办。[7]

光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日）清廷颁布预备立宪上谕，在入手步骤上，则先从官制入手，并将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财政，整饬武备，普设巡警，“使绅民明悉国政，以预备立宪基础”，同时又令官员就宪政如何预备之方施行之序条陈意见。[8]

此时官员对地方治理方式的各种议论中，仍有一部分官员提出学习古代之制设置乡官。该年八月御史赵炳麟奏请考察政治馆定乡官位置、郡县议会章程，并谕各省督抚选正绅分充乡职，开地方议会。将内外学堂毕业生分三等试职，除分到部、省外，其中十分之七回原籍分补乡官。[9]他主张乡官由督抚选任。

御史徐定超认为西方富强之原是地方自治，中国实行预备立宪应从地方自治入手，所以“宜远师古代乡官之制，旁参西国自治之法，由民间公举才望卓著之人，上之有司，使之办理地方之事，以辅助地方官吏之不及”[10]。他主张把自治之法融合到乡官之制中，使乡官由民间公举产生。

御史蔡金臺把汉代乡官之制与日本地方自治制度相比附：“夫汉之守令所以能为贤良者，以有三老、啬夫之属为之小吏耳。日本之知事所以不虞专制者，以有郡町村长及各种会议为之匡敕耳。盖以乡治乡，情谊既易于相洽，利弊尤易于洞明。”中国要克服州县吏治之害，最“易于建置者，殆莫如设乡官矣”[11]。他所说的乡官，是如同汉代州县之下的三老、啬夫那样的基层小吏。

虽然这时也有官员主张试行地方自治，但在具体的制度设计上，则与西方式的地方自治相去甚远。大学士孙家鼐主张各省督抚于所属州县中慎选循良，奏保数员，“假以事权，使其切实兴办，苟无其人，任缺无滥，并请谕令各部院堂官，如有所知，亦准保荐，兼准保部属各员。如果地方自治办有成效，必优加奖励，或增禄晋秩”[12]。显然，孙家鼐所说的“地方自治”实质是官府奏保的乡官。

周、汉之际的乡官制度，是自顾炎武以来许多文人士大夫津津乐道的，并把这种制度视为解决州县治理中种种弊端的美法良药。上述官员的主张也正是延续了这种思维的结果。与此同时，害怕变革的步子太大太骤，“实恐有骚然不靖之象”反致“丛弊太甚”[13]，则是他们主张设乡官的深层原因。因此，虽然他们常常把乡官与地方自治相联系，但是更主张乡官由官府选任，即便有的主张由民公举，亦要由州县官札委。所以他们的言论中虽然融入了新的内容，甚至直言设乡官就是“谋地方自治之要计”[14]，但亦说明他们对地方自治的理解还只停留在“以本地人办本地事”的层次上，故而不约而同地都认为乡官与地方自治不仅可以相接，而且可以是一条成本最少的新旧对接的路径。

此时朝廷虽然颁布了预备仿行宪政的上谕，但具体的实施方案并未出台，在这种局面下，光绪三十三年（1907年），奕劻等奏请各省毕业学生请先以乡官考试任用折，其中云：

欲求自治完全，则佐治各官以下势必遍用乡官，相与为理，以徐复古时乡遂议官之意。而取材之道，莫若即于中等学堂以上毕业学生考试任用，由州县采访舆论，举其人品端正者，先试以国文，以观其学问之深浅，再试以地方应办之事，以观其才具之短长，由乡官渐擢至佐治各员以至州县以上。历事久则官能举职，历阶多则士无倖心，庶人皆勉为有用之才，以上备朝廷之选为长官者。[15]

但不及一年，情况大变，乡官之议戛然而止。光绪三十四年（1908年），闽浙总督松寿上折请定乡官考试章程，并附呈办法十余条，但被民政部、宪政编查馆奏驳不准行。宪政编查馆解释先前之所以饬各省将学堂毕业生先以乡官考试任用，是因为“其时尚未恭奉明诏试办地方自治”，而现在民政部正在拟订自治通则，“各州县之城镇乡皆得设立自治会办理自治事宜，所有会员均由本地选举，其为法虽与任用乡官稍异，其收效实与设立乡官相同”，所以“似无须再设乡官”[18]。地方自治的基本国策已定，乡官之设想也就止步了。

二、确定实行地方自治

20世纪初，学习立宪国实行地方自治的舆论日渐高涨。1905年，《东方杂志》刊文直接提出立宪当以地方自治为基础，“责成各直省大小府厅州县官行投票法，公举该地方绅士一二人，赏以职衔，凡有公益于该地方之事，集民公议，由该地方官予以办事之权，责成兴办；其办事之款，则由民间公出，获利则共享”[19]。

更清楚的表达，则是出使各国考察政治大臣。光绪三十一年（1905年），载泽等人在请行立宪政体的奏折中提出：

今州县辖境，大逾千里，小亦数百里，以异省之人，任牧民之职，庶务丛集，更调频仍，欲臻上理，戛乎其难。各国郡邑辖境，以户口计，其大者亦仅当小县之半，乡官恒数十人，必由郡邑会议公举，如周官乡大夫之制，庶官任其职，议会董其成，有休戚相关之情，无扞格不入之苦，是以事无不举，民安其业。[20]

第二年，出使考察大臣戴鸿慈等在奏请改定全国官制折中比较中外地方治理的不同时说：

中国乡官废于隋、唐之季，今之州县不独以一人举欧美数百吏之职，其受治之人民，亦复群焉依赖，未尝自结团体，自开智识，以谋一方之公益，则以未有规制，无可率循，民德之衰，于斯为极。臣等习闻彼中贤士大夫所以相告者，咸谓中国立宪尚可需以日时，而地方自治之规则，固刻不容缓。盖自治制度苟发达，虽不行宪法，而国本已可不摇，自治精神不养成，虽宪法极善，而推行亦且无效。[21]

他们建议在府、州、县、市、乡各立会议以行立法，各立参事会以辅助长官行政。

朝廷对于能否立行地方自治亦有一定的顾虑。光绪三十二年九月二十日（1906年11月6日）朝廷又有一道上谕：

此次厘定官制，据该王大臣等将部院各衙门详核拟定，业经分别降旨施行。其各直省官制著即接续编订，仍妥核具奏。方今民生重困，皆因庶政未修，州县本亲民之官，乃往往情形隔阂，诸事废弛，闾阎利病，漠不关心。甚至官亲幕友肆为侵欺，门丁书差敢于鱼肉，吏治焉得不坏，民气何由而伸。言念及此，深堪痛恨。兹当改定官制，州县各地方官关系尤要。现在国民资格尚有未及，地方自治一时难以遽行，究应如何酌核办理，先为预备，或增改佐治员缺，并审定办事权限，严防流弊，务通下情，著会商各省督抚一并妥为筹议，必求斟酌尽善，候旨遵行。[23]

此谕指出州县治理中的现状和弊端，说明州县官制改革的必要性，但也承认地方自治难以马上实行，只是要求宪政编查馆会商各省督抚妥为筹议。

而在此前一天，厘定官制大臣已就外官制改革方案通电各省督抚征求意见。其中关于州县官制改革是这样提的：“每府州县各设议事会，由人民选举议会，公议本府州县应办之事。并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会所议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会各董事会及城镇乡长等自治机关。以上均受地方官监督。”[24]这一方案将立法权与行政权区分，通过民选的议事会、董事会分别执掌立法和执行之权，显然与乡官之制有着根本的区别，是一种效法西方的地方自治方案。

各省督抚的回复中，大多对设立议事会、董事会持否定态度。反对的理由不外是“国民资格未及，自治难以遽行”[25]；“若遽行之今日，蚩蚩之氓但听豪右之唆使，恂恂之士动为黠猾所抵排”[26]；或认为增设议员、董事，“多一官多一需索，其弊更甚于书差”[27]。山西巡抚认为，晋省本有乡社董事名目，可就此基础推行议、董各会，“但宜明定权限，毋令民气嚣张”[28]。

湖广总督张之洞虽然表示议事、董事两会“未尝不可设立”，并可由本县人共同推举，由官选定派充禀报。但又强调要正其名、定其权限。即只可名局，不可名会；议事之员只可有议事之职，不予以决断之权；其议决之可否，悉由官定；董事只可供地方官之委任调度，不宜直加以辅佐地方官办事之名，否则“权限逾分，必致官为董制，事事掣肘，虽有地方官监督之说，徒拥虚文，而其为害殆不可思议”[29]。

各省督抚是朝廷政策的实施者，所以他们更注重从实际出发，强调的是“缺人缺钱”，无法遽行地方自治；而最根本的原因则是担心地方自治会导致绅权扩张，使地方官权力受到制约。

朝廷的顾虑和官员的态度对光绪三十三年五月二十七日（1907年7月7日）颁布的《直省官制通则》产生了重要影响。通则第三十三条只笼统规定：“各省应就地方情形，分期设立府州厅县议事会董事会，其细则，由民政部议订奏定后通行各省办理。”另外又令东三省先行开办，直隶、江苏两省先为试办。其余各省督抚可体察情形，分年分地请旨办理，“统限十五年一律通行”[30]。“设立议事会董事会”，表明清廷意欲在州县官制改革中实行地方自治之制，但并不是“立行”，而是有15年的期限。到底如何实行，还没有形成完整的规划，只是令民政部详定细则，此外先在若干省试行。

虽然还没有形成明确的规划，但实行地方自治而不是乡官制这一点则是清楚的。为什么清廷最终没有接受乡官方案而是确定实施地方自治呢？从清廷内部而言，是主张改革的力量起了主导作用。《东方杂志》载文认为“此次宣布立宪，当以泽公等为首功，而庆王袁制军实左右之洵然”[31]。载泽等出使考察宪政大臣三次上折“言必立宪”“请详定官制”，明确指出“此次厘定官制遵旨为立宪预备，应参仿君主立宪国官制厘定”，并强调“立宪国通例俱分立法行政司法为三权，各不相侵，互相维持”将“仿君主立宪国官制”和三权分立作为预备立宪官制改革的宗旨，而立宪国官制体系中都包含地方自治，因此，这些出使考察宪政大臣都明确主张建立府州县议事会、董事会，实行地方自治。他们的取向直接影响着清廷的决策。当然，他们也承认“议院遽难成立”，所以官制改革可“先从行政、司法厘定”开始[32]，地方自治只是试行而不宜一下子全面推开。