第一节 从议设乡官到实行地方自治（第2页）

但是到光绪三十三年八月二十三日（1907年9月30日），清廷改变了此前以15年为期限、逐步实施自治的态度，明确表示“非地方自治，则人才无从历练”，并令民政部妥拟自治章程，令各省督抚择地依次试办，并由该部随时切实稽查，立为考成。[33]20天后，在令各省速设谘议局的上谕中，又令各省督抚一并预为筹划各府州县议事会。[34]上谕虽然要求“择地依次试办”，但明显有了紧迫感，将地方自治之事提上了日程。这里的原因究竟又是什么呢？

除了来自社会和舆论的巨大压力、统治集团内部主张改革势力的影响和主导之外，还有一个外部因素，即20世纪初，一些地方已经涌动着实践地方自治制度的热潮，并已波及州县。

1904年，东三省保卫公所成立；1905年，上海南工部局成立，欲仿地方自治之法，以本地人办本地事。从1906年至1907年，各地州县中筹备自治的活动更为广泛。

在直隶，宁津县绅士王文泉等在劝学所内附设公益会，以便本地绅民研究地方自治规则，并拟定章程禀奉直督批准试办。[35]赵州、景州绅士在州牧支持下，先后设地方公议局，“为议事会董事会之起点”。其中景州公议局选城乡公正绅耆十有六人为议董，公推知州为议长，每月十五日为会期，“凡关于地方之事，均先由知州建议具说帖交议董等，各就地方情形斟酌可否，以多数同意认可者议决”[36]。在庆云县，县令将旧设之亲民局（专管庙产租项）重加组织，易名庆云自治局，召集邑绅订定章程12条，禀经直督暨天津自治局批准，改名庆云县自治公所。[37]该局“以谋议地方公益，举办地方政务为宗旨。凡有关民生、风俗、教育、警务、工程、财政及一切兴革事宜在自治范围以内者，胥由本局调查参议，并担承上级官长与本地方官委任执行政务”。设总理一员，参议二员，局董七员，名誉员无定额。[38]

在吉林农安县，光绪三十三年（1907年）秋成立自治局，局长由县令充之，内分参议、法制、宣讲、庶务等课，分任其事。[39]

在江苏，先是有扬州徐绅议组自治会，以为地方自治基础，禀由两淮盐运司赵都转批准立案。[40]镇洋县绅商学联合提议开办地方自治，议定先办市议事会，“定名中区议事会，将来再推至各乡各镇，当即举定议事员二十八人，谘议员十人”，并定章程定期开办。宝山县罗店镇绅士施赞唐纠集同志组织地方自治会，公决章程，由县令通详立案。[41]

在江西，大庾县令与绅士议设自治公会，“其内容分为学、商、农、工、警各课，学课则设劝学所，商课则设保商所，农课则设劝农所，工课则设习艺所，警课则设息讼所。每所各派课长课员分科专治”[42]。

在浙江嘉兴、孝丰、甬江等地，一些镇的绅士组织公益社、自治公益社、公约会等，筹办地方公益、维护地方治安，“为今日自治之萌芽，将来立宪之预备”[43]。

上述自治活动多数是绅办，而地方官则表现出积极支持的态度。他们为什么乐于支持自治呢？一方面，在一些官员看来，地方自治与中国传统中的乡官有一脉相承之处，依靠绅士办自治，很大程度上不过是恢复旧制而已；另一方面，随着新政的推行，地方官的压力陡然加大，地方学务、警察、工商事务等，在在需要州县落实，而通过自治，则可以把一部分事务交给绅士去办。各省州县自发形成的筹备自治的潮流与官僚内部主张实行地方自治的势力互相呼应，正是这种内外压力的共同作用，促使朝廷最终确定加快推进地方自治。

三、试办天津县地方自治

光绪三十一年（1905年）政务处在议复沈家本条陈时事折中提出直隶先行试办地方自治，并“不必拘定乡官之名”，由州县官自行择举。[44]第二年政务处奏复御史顾瑗请设乡官折中，又提出由奉、直两省先行试行。之后直隶总督袁世凯闻风而动。他认为：

臣惟周制六官之数，约五万余人，而乡遂之官多至三万七千八百有奇，分职愈繁，故与民相亲而事无不举。汉之三老、啬夫，犹存古意。自隋以后，尽废乡官，以数百里之地，寄诸牧令一人之身，遂使猾吏奸胥，因缘舞弊，治道之隳，胥由于此。比者东西立宪诸国，雄长大陆，稽其历史，则地方制度，必先乎立宪政治而兴。德之建国，发轫于州会。日本之维新，造端于府县会。选举有定法，议决有定程。人以被选为荣，斯民德日崇，类能辅官治之所不及。比隆三代，有自来矣。臣夙昔讨论及此，窃谓非行地方自治，无以补守令之阙失，通上下之悃枕。[45]

袁世凯委升任天津府知府凌福彭、翰林院检讨金邦平会同筹办天津自治局，于光绪三十二年七月（1906年8月）正式成立。

天津自治局是筹办自治的机构。袁世凯认为：“地方自治，为我国创办之事，非先以预备，则不能实行。目前教育未周，识字之民尚少，设有误会，流弊滋多。”自治局成立后，遴选曾习法政、熟谙士风之绅士四人为宣讲员，周历城乡，宣讲自治利益；又编印法政官话报分发津属州县，发行白话讲义、广告，广为宣传。如《大公报》刊登的广告云：“你们该知道地方自治和你们身家大有好处……将来公共的事情，自然旺盛。”[46]

为培养自治绅士，自治局在天津初级师范学堂开设自治研究所，饬津郡七属各选派士绅入所学习，还招收旁听生。研究科目包括自治制、选举法、户籍法、宪法、地方财政论、教育行政、警察行政、经济学、法学通论等。1906年10月正式开办，共有正听生50名，旁听生59名。研究四个月后，有86名合格毕业，各回原籍传习自治，不及格者则插入第二班补习至合格。[47]

自治局还仿照日本自治期成会的做法，由自治局公举绅士12人，学会公举20人，商会公举10人，自治局成员12人，再加上袁世凯委派的4名咨议，共同组成自治期成会，作为自治立法机关。先由局草拟自治章程，开会讨论十有九次，议成《试办天津县地方自治公决草案》8章共111条。[48]

为筹办自治，自治局还专派法政毕业官绅分赴各属调查“专在地方自治以内”各事，包括土地、户口、生计、教育、财政、政治（现行政务、旧政关系、新政关系、吏役状况）、土功（道路、桥梁、堤防、沟渠等公共利益，农业桑蚕、工厂、商业）、物产、社寺、宗教、交通等类，以作为筹办自治的基础。[49]

筹办选举是自治局的重要工作，为此，自治局设选举总、分课，总课以本局人担任，分课以研究所毕业士绅担任，挨户调查登记选举人和被选举人。自治局在城乡散布选民登记格式纸七万余张，最初只收回实数一万一千余张。“推其不肯缴回之原因，半惑于加税之谣传”，遂经刊登告白、张贴广告宣传并宽展期限，加上天津县令亲至各乡镇演说，方又陆续收回了二千余张。内中除不合格1106张外，计有选举权者共12461人，有被选举资格者2572人。自治局将被选举人名册挨户分送选民，报纸刊登告白，官府在城厢各处搭建彩门，在四乡悬红挂旗。光绪三十三年五月初六至初八日（1907年6月16日至18日）三天进行了天津县城区初选投票，但投票者只有1300余人。原因是很多人不知选举为何事，“有疑表上既无名可以不投者，有疑表上既有名可以不投票者”。自治局复又刊登广告，展现两天，投票者又增加400余人。十六日至十八日（26日至28日）为四乡投票，投票共7000人。合城乡投票实数8759人。[50]

二十四日（7月4日）借河北学会处举行开票仪式。天津府知府凌福彭、翰林院检讨金邦平、天津县知县章师程等到场监督，到场参观者不下2000人。六月十五日（7月24日）举行了复选举，实际到场的初选当选人为127人。复选举由初选当选人互选，每名初选当选人投30票，每票选一人，以得票多者为当选。当天上午八时开始投票，下午一点开票，当众分拣宣布当选人。选出李士铭等30人组成天津县第一届议事会。[51]七月初十日（8月18日）又举行会议互选议长副议长，以在籍度支部郎中李士铭为议长，分省补用知县王劭廉为副议长。

依照《试办天津县地方自治公决草案》，议事会议决事项由董事会办理；董事会会长以本县知县兼任，副会长和会员由议事会选举。但种种原因，直到翌年六月，才经议事会议员投票选举成立了由8人组成的董事会，其中会长由县令张寿龄担任。[52]

在天津县议事会、董事会成立的过程中，展开了正规的选举工作，尽管由于选举资格的限制，也由于“不知选举为何事而观望者”甚多[53]，选民的比例不高，实际投票的比例更低，但这是中国历史上第一次县自治选举。这一选举摆脱了旧有乡官“乡举里选”的传统色彩，以有明确选举资格的选举程序取代之，具有现代性。议事会、董事会的成立，标志着清末第一个在县域范围建立的自治——天津县地方自治的正式建立。

有学者指出，“自清末至20世纪40年代中国的县制改革和演变，是以‘官治’与‘自治’两种基本模式的相互排斥与结合为主轴进行的”[54]。这一模式在第一个县自治中也鲜明表现出来。但是，从天津县自治运行的角度而言，官治与自治却有着此长彼弱的关系，即初期的自治色彩较浓，而自清政府公布府厅州县地方自治章程后，天津县自治的官治色彩则不断加强。

与上海等地的由绅商自发组织的自治不同，从创办官办自治局，依靠留学生和学习法政人员开展自治培训、宣讲和调查，逐步推进地方自治的各项工作，直到举办选举，天津县自治都是在直隶总督袁世凯的一手督办下进行的。天津县自治开创了一个“官办自治”的模式，成为后来许多省办理自治的模范。但是，也要看到事情的另一面，袁世凯虽然也赞赏古代乡官之制，但是更强调西方自治的“选举有定法，议决有定程”，以西方式的地方自治为目标。所以，在试办天津县自治时，他尽管对《试办天津县地方自治公决草案》批道，“县自治之监督官初级为本府知府，最高级为本省总督，其属于各司道主管之事务各该司道亦得监督之”[55]，但还是认可了自治权比较强的草案。

初期的天津县自治运行的依据是《试办天津县地方自治公决草案》[56]。这个草案是由官、学、绅结合的天津自治期成会制定的。草案对选举办法、议事会和董事会的产生程序、职权及办事规则都做了详细明确的规定。议事会为议决机关，议决权包括下级自治团体之设立事宜、自治事务之创设改良并其方法事、地方入款之清厘及筹集、地方经费之预算决算、地方公款公产及利息之存储并动用、董事会副会长会员被人指摘之处分事等。而自治事务，则包括教育、实业、工程、水利、救恤、消防、卫生、市场、警察费等。此外，议事会得接受人民关于地方利弊之条陈，酌量议行或批答；得代人民申述其困苦不能上达之事于地方官，并调处民事上之争议。

值得注意的是，草案第32条规定“议事会得上条陈于地方官”，第33条强调“议事会对于地方官所办之事，得上书质问，地方官应解答之”，第45条规定“凡会议时地方官得到会，但随从人员不得入会场，地方官到会时得陈述意见，惟不在议决之数”，体现了议事会欲对地方官员行使监督权的意愿。

董事会虽然由知县兼任会长，但强调董事会所办事务为“议事会开会布置之事”“议事会议决交办之事”“依惯例或议事会议决应归管理或监督之事物”“依议事会议决之预算为收入支出之事”“地方官以国费委办之事”“对于其他自治团体商办之事”“代表自治团体为诉讼之事”，并且开会时要以由议事会选举产生的副会长为议长，实行多数同意议决制。议事会还“得稽查董事会所办事务并会计及文牍报告之当否”，即董事会的工作要受议事会的监督。会长，即县令的职权仅是：“代表本会签布文件”“稽查本会办事成绩”“开会议时发表意见”[57]。依据章程，董事会是议事会议决事件的执行机构，县令只居于签布文件和发表意见的地位。

总之，此时的天津县自治的独立性比较强，不仅具有议决和执行本地公共事务之权，还有对行政的质问监督权，显示了一种立法与行政分离的精神。天津县议事会成立后，《大公报》曾发表文章称：

自治者，官治对待之名词也，自治日益发达则官治之范围日益减缩，此各国普遍之现象也。自治团体各学者皆认为一法人，其发表法人之意思，而不受官治之干涉者，即惟议事会。……是议事会者，又为自治团体中最重要之一机关也。其机关既如此重要，故其责任亦重大，凡关于府县一定之事务皆可独立发表其意思。其意思而为一团体之公意也，则自治团体受其福；其意思而为数议员之私意或受官吏之干涉而发表意思也，则自治团体蒙其灾。

…………

天津开办地方自治早于全国，故其自治中重要机关之议事会亦独为国人所注目，方谓自治一统之希望皆发生于此域矣。[58]

董事会成立时，《大公报》又刊文说：“举凡天津一县之教育、实业、工程、水利、救恤、消防、卫生、市场、警察费等事皆根据于本章程二十八条，董事会得依议事会之议决一一担任实行。今日董事会既经成立，则以上诸事地方上应行创设者，概不能依赖地方官，其应行改良之处亦必不能责成地方官，非特不能依重地方官也，恐向之依赖地方官、责成地方官者，自今以后皆不能不依赖董事会、责成董事会矣。”[59]独立行使职能的意愿跃然纸上。

天津县议事会成立后，努力实践自治权限，多次提出质问。1907年12月，天津县实习工场工徒刘某因受工场管理郭芸夫的棍责而久伤未愈，并被扣罚三个月工资，刘某兄申诉到议事会。议事会认为郭芸夫违背实习工场徒工管理条例，质问天津县工艺总局，并要求直隶总督对郭予以惩办，以正场规。[60]1909年4月，有杨贵溶、耿寿曾等13名绅士因天津城东南地沟失修，到议事会投递说帖，议事会按章发函质问工程卫生局，要求工程卫生局设法修濬地沟以卫民居。[61]1910年5月，商民夏某到议事会投帖，称城内石桥胡同庆德押当铺多收利息铜圆9枚。议事会照会知县迅办，然知县照复仅判罚铜圆90枚。议事会认为，此前曾议定当商凡有多收利息苛害小民等事，定当从严罚办，因此认为知县判罚过轻，遂向知县质问。[62]

据《大公报》所载，仅议事会第六次通常会期间就议决了66个议案，内容不仅涉及筹办厅州县及城镇乡自治各方面，如筹备城议事会选举、自治预备会和研究所，调查公产、请总督迅速划清国家税地方税以作为筹办城镇乡自治经费、请接收捐务科作为自治经费等，更多的是改良社会风化、教育、卫生、慈善、禁烟等方面的议案，其中还有三个分别质问禁烟局、巡警局、工巡局的质问案，要求对执法不公和所收罚款开销问题做出答复。[63]从这里可以看出，天津县议事会是认真依照章程履行自治职责的。

需要说明的是，光绪三十四年年底和宣统元年年底城镇乡和府厅州县地方自治章程相继公布后，天津县地方自治也相应进行了调整和重组。宣统二年九月（1910年10月）通过选举成立天津城议事会，并由城议事会主持投票选举出52名议员，于宣统二年十二月（1911年1月）成立新天津县议事会，原旧会宣告结束。[64]宣统三年闰六月（1911年8月）成立参事会，天津县知县吕调元兼任参事会会长。[65]经过重组，天津县自治分成了两个层次：城议事会董事会为下级自治，承担各项地方公益事件的议决与执行事项；县议事会参事会作为上级自治，被纳入“官治与自治合并”的制度轨道，自治权限受到限制。（两级自治的特点详见本章第二节）

奉天虽也为试办自治之地，但在操作上则谨慎得多。奉天于1906年冬间开办全省地方自治局，但盛京将军赵尔巽认为，奉省人民程度不一，无法与内地直省可比，所以宜“仿照各国创办各种要政必先设养成会及研究所之意”，先设调查员养成会，以法政专家为教员，饬各州县选送旗、汉绅士员生到局学习。[66]在地方自治全面铺开之前，奉天的自治主要停留在自治研究阶段。