第三节 地方自治的筹办与推进（第2页）
八天后，两镇议事会由议长召集会议，选出董事会正董、陪董，以及董事、名誉董事报知县核准并加考语，报总督查核遴选，加札任用。[126]
关于城镇乡董事会和乡董的选举，甘肃的选举方法是分为三次：第一次选举总董，用无记名单记法；第二次选举董事；第三次选举名誉董事。乡选举分为两次，第一次选举乡董，第二次选举乡佐，以上“均用无名连记法”。“每次投票完后，即时开票”，将当选名册呈送地方官。在任用方面，总董由地方官申请转咨自治筹办处转详总督遴定加札任用；董事名誉董事、乡董由地方官核准选择任用，并请总督转咨民政部存案。[127]
这是中国社会中第一次基层自治的选举，尽管有资格参加选举的只是少部分人，但无论在形式和内容上都具有了与以往不同的新特点。当然，由于准备匆忙，各地出现的问题也不少。有的地方选举操作不规范，竟出现议员票数多于选民人数者。如山东齐东县城区甲级选民50名，选举甲级议员10名，但计票时发现竟得选票110张之多。[128]有选举权者本不多，放弃选举者也不少。如江苏武阳城厢的自治选举，乙级选举日“到所投票者仅313人，放弃选举权者900余人”，其中原因之一是“学界中人因暑假伊迩学期考试颇忙，故尤多放弃”。“二十日，举行甲级选举投票，到者三十二人，放弃选举权者二十人”[129]。苏州府长洲、元和、吴县同城，共设一城议事会，有甲级选民80名，但投票时仅到38人。[130]此外还有种种舞弊现象，如《申报》载江西南昌、新建两县城自治议事会有议员，“皆系金钱运动而来，以故流品太杂，招摇营私之辈，实繁有徒。总董、董事、正副议长等稍知自爱者，早已引退，盘踞者，仅一二无意识之徒，附和其间”。县令梁继泰监督详大吏要求解散，改选开议。[131]此外，还有的地方选举因怀疑作弊而发生冲突。如宣统三年闰二月十五为江宁初选开票之期，管理员等均于七时齐集贡院衡监堂，初选监督赵大令亦于辰时亲临。不意劝学所总董章广祺于未开票前私行开柜，彼时即有顾君王君等向初选监督诘问。赵大令婉劝至再，允其作为无效。后因章某独得多数，故仍列名。顾某等执意不认，并以得票多数者一半为劝学所人员，向监督提出疑义，并集议准备联名控告。[132]
二、厅州县地方自治的推进
本来按照筹备清单，宣统二年（1910年）的工作任务是续办城镇乡地方自治，同时筹办府厅州县自治。该年三月民政部又催促各地举办中等城镇议事会、董事会，并要求先将省会地方首县筹设议事会参事会。[133]但到十一月（1910年12月）忽然又有了变化。在立宪派的压力之下，清廷不得不宣布将提前于宣统五年开设议院。上谕要宪政编查馆将所有筹备清单各项事宜原定年限分别缩短。宪政编查馆研究后提出：原单列第六年以后者，均酌改年限，一律提前，“其续办地方自治各条，循序渐进，计非旦夕所能观成，兹酌改为按年续办，以求实际而免阻碍”[134]。修正后的逐年筹备清单，续办地方自治一直持续到宣统四年，至宣统五年开设议院。修正清单不分城镇乡、府厅州县，不分繁盛、中等、偏僻，也不分是否需要先试办，一律续办。这样，各省压力陡然加大，不得不再次加快办理步伐。
然而由于城镇乡自治涉及面大，所面临的经费、人才困境也日益暴露。在这种局面下，一些省的督抚反过来主张先办上级自治。宣统二年，孙宝琦上折请变通地方自治，认为山东举办城镇乡自治有四难：划分区域难、选举职员难、筹备经费难、联结团体难。所以主张先办上级自治，并采用速成办法，将当时各厅州县已经设立的自治筹备公所改设自治会。其余人口满五万人以上的镇可先行举办，其余乡的缓办。[135]但宪政编查馆复议时认为与定章不符，没有同意。[136]
该年咨议局开会时，有的省从上下统系的角度，亦主张先办上级自治。湖北咨议局认为，“仅有地方最高之议决机关，各厅州县之声援不足以响应。故各厅州县地方自治不能成立，咨议局虚悬而无薄，终必流于有名而无实”，所以通过了一个“划一筹办厅州县自治缩短成立年限案”，要求厅州县自治不分繁盛、偏僻，一律于宣统三年九月前成立。湖广总督批复：“咨议局以厅州县自治实挈其纲，相度本省情形，议请提前赶办，期于明年一律完备，亦自言之成理。”[137]
与此同时，云贵总督、广西巡抚、河南巡抚、安徽巡抚也先后奏请将府厅州县自治提前赶办；吉林则声称上下两级自治“兼营并进”[138]。他们提出的理由，无非是城镇乡自治将面临更多的经费、人才困境，不如先成立上级自治，“则责成办理较易集事，且经费亦可从节”[139]。有的省还付诸行动，据宪政编查馆对第三年第二届（即1910年下半年）的统计，厅州县议事会参事会已成立者有直隶冀州、元氏等13个州县，江苏苏属川沙厅等10处，四川华阳、成都、江北厅、泸州、巴县等5处，还有山东、山西、河南、广东、福建、陕西省会首县。[140]
直隶是举办上级自治最有成效的省，据1911年上半年的统计，该省“各厅州县议参事会已成立者一百二十四处”[141]，居于各省之冠。之所以进展较快，推其缘故有二。
一是直隶是地方自治的试办地区，“开办较先”。天津县议事会成立后，就开始着手向全省推广。光绪三十三年（1907年），提学司札饬各州县选送士绅四人赴天津自治研究所研究自治，毕业时又在每州县学员中择优者一人赴日本学习考察自治制度。光绪三十四年（1908年）成立省地方自治筹办处，制定自治学社章程，通令各属举办，后改为自治研究所。宣统二年（1910年），各州县又以曾在天津自治研究所肄习的士绅为骨干成立自治预备会，作为筹备自治的机构，自治研究所附设之，毕业学员成为调查户口、举办选举事务的工作人员。上述工作不仅较其他省份更为充分，而且普及面较宽，为在较短的时间里成立厅州县自治提供了一定的基础。
二是与直隶总督的认识与态度有关。城镇乡地方自治章程颁布后，直隶总督杨士骧在筹办自治折中一方面要省自治局“研究办法，克期举行”，另一方面又说“大抵城镇乡自治较难于府厅州县，穷隅僻地，智识多未开通”，所以“尤不可操切图功”。[142]宣统二年八月（1910年9月）在任的总督陈夔龙在奏折中说：“直隶各城可称繁盛中等者本属无多，而人口满五万之镇尤为寥寥。”折中列举的全省繁盛之城只有2处，繁盛镇6处，中等城17处，均作为指定提前筹办之地。而此时厅州县中，已有自治预备会130处，自治研究所134处。所以他对举办上级自治更有信心：“有研究所以植其基，有预备会以筹其事，各属自治当不难渐期发达。”[143]督抚是各省地方自治的督办者和推行者，他们的态度直接影响各地的具体实施状况和进展。
在直隶，除冀州等13处议事会参事会是宣统二年成立的外，其余大部分都是宣统三年上半年成立的。需要具体说明的是，直隶厅州县自治多有变通之处。本来按照部颁章程，府厅州县自治的选举事宜要由城镇的总董和乡的乡董管理，而直隶由于城镇乡地方自治尚未完全成立，所以多“由地方官暂就自治预备会会员中遴员管理”[144]。由于提前办理，城镇乡区域尚未最后划定，各州县多仿照天津县自治选举办法，以巡警总局、分局所在地分区举办选举。[145]本来章程定府厅州县自治经费主要来自地方税，然而由于当时地方税章程尚未颁布，故宣统二年直隶布政使改订税契章程，定田房税契归自治预备会经理，以官契纸价提二成、典买牙用五分中以二分作为自治经费。[146]各州县议事会、参事会成立后，自治预备会取消，税契之事移归参事会办理。有的州县因经费不够，还征其他税作为补充，如青县，还筹取牲畜票钱，提取庙产等，以致“事端遂多，物议亦沸腾”[147]。
由于成立匆忙，也由于辛亥革命的爆发和清政府的灭亡，这些已成立的厅州县自治结局也不相同。部分议事会参事会一直存在至民国三年（1914年）袁世凯下令停止地方自治时止。其中有的运作较好，如涿县，民国元年，议事会对一切陋规逐项审查，“循名责实，公开厘定”，并设有监督财政专员，“一时宿弊廓除”[148]。有的则有留有恶名，如盐山县，议会“无补公益，官民胥厌苦之来，未几议长以涉讼罢除，名存实亡，益无所事”[149]。
山东上级自治办理也较迅速，据巡抚的奏报，该省1911年上半年已有济南府全属及其余府直隶州属下共70州县成立上级自治。如广饶县，县议事会参事会于宣统三年六月成立，有议员22人，但只开过一次会，民国元年夏“自动组织县议会改选”[150]。高密县于宣统二年成立地方自治研究所，划全县为11区，按区之大小，每区保送自治学员2～4人到所学习。8个月毕业，办理调查户口、选民及自治选举事项。宣统三年六月选举成立县议事会、参事会。[151]民国以后，山东不少州县于元年进行了议事会改选，直至1914年奉令取消。
江苏、四川也有若干厅州县成立上级议事会参事会，但主要是首县和繁盛之地。川沙厅的自治议员选举在宣统元年正月完成，但“因乡民仇视自治，顿起风潮，事遂中止”[152]，拖至八月才开会选举议长副议长及参事会参事员。“后适因武昌起义，致厅议事会未及开议。”[153]四川万源县宣统三年成立县议事会、参事会，“两会经费统在契税项下每价钱百串加抽钱十文，又于征粮项下每银一两加抽银一元”[154]。荣经县亦于宣统三年成立县议事会、参事会，不久“保路变起，议会遂停”[155]。
由于辛亥革命的爆发和清政府的灭亡，大多数已成立的厅州县自治并没有真正运作起来，唯江苏嘉定县志中有较详细记载，反映了州县自治的成立过程和短暂命运。
（宣统二年六月）设立自治筹备公所，由知县邵鼎委任邑人王述董为筹备所长，顾和澍、黄世祚副之。推定各乡参议员，订定进行日期，第一期筹备乡治，至宣统三年正月各乡自治会一律告竣。第二期筹备县自治。……按照各乡区人口多寡及道里远近酌量分配，划定选举区九，各区出议员二名至五名不等。六月间各区县议员一律选出。乃由议员互选参事员，以存仁堂为会所，至七月初一日在明伦堂举行县自治成立式。……九月初一日议事会开第一次常会，收到长官交议、议员建议、团体及人民陈请案一百余件，其中关于革除夫束议案为特多。惟开会未及半月，光复事起，提议各案中仅议决组织民团一案，余如革除夫束、归并自治区域、疏通河道各要案，均付审查，并未议决。[156]
三、两级自治的办理成绩
光绪三十四年（1908年），清廷宣布宪法大纲并制定九年筹备清单后，为考核内外宪政筹备情况，宪政编查馆设置了考核专科，遴派总办帮办，“专司考核京外各衙门应行筹备各事”，遵照钦颁九年定限清单，按期查核。要求内外臣工，每届六个月，将筹办成绩胪列奏闻，并咨报宪政编查馆查核，“自光绪三十四年八月起至十二月底止为第一届，以后每年六月底暨十二月底各为一届，限每年二月内及八月内各具奏咨报一次”。并说明“如有逾限不办，或阳奉阴违，或有名无实，即由馆指名据实奏参”[157]。依据各省督抚的奏报，我们可大致了解各省地方自治的办理成绩：
表5。11911年各省地方自治办理情况
续表
续表
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表中宣统三年上半年奏报成绩依据的是宣统二年年底的统计，下半年奏报依据的是当年上半年的统计。湖南因“灾乱”奏请展缓；新疆称“边地人格不齐”，议事会董事会只能“酌量试办”[158]，二省进展相对较慢。虽然进度不一，但到1911年上半年，在城镇乡地方自治方面，城厢议事会董事会成立最多，繁盛镇议事、董事会大部分成立，乡自治部分办理较快的地方也已设立。府厅州县自治举办最优者为直隶，其次是山东，又次是四川、江苏等省。从整体来看，边疆和边远省份的进度要慢一些。
关于清末的地方自治，学界常有“名不副实”之讥讽。督抚所报告的这些数据究竟是否有参考价值？首先要了解这些数据是怎样得来的。清末九年筹备立宪清单公布后，宪政编查馆和各部都要求各地将举办情况按年分两次报告，方法就是填写各种表册。在筹备地方自治的工作中，凡划分区域、调查、登记选民、选举人名、议事会董事会名单等，都要由调查员登记造册报州县自治筹办处和地方官，州县自治筹办处将本地汇总册报省自治筹办处，再由省自治筹办处造册报该管督抚，最后由督抚按要求奏报。此外，在筹备地方自治的工作中，为把握进度和便于督催，有的省要求每两个月将筹办情形具报一次，如不能定限完成，则给予一定的处分。如云贵总督李经羲就因嵩明州等五城逾期未报，“分别酌记功过以示劝惩”[159]。还有的省为避免空谈和不求实际的情况发生，札委士绅为调查员分赴各属，以调查举办自治情况，认为无窒碍情形后方正式备案[160]。正是这种造册报告和调查制度，不仅使督抚能够及时把握筹备自治的进展情况，也反映督抚奏报中的各项数据大体是有依据的。这些数据反映了清末地方自治的举办和进展情况。
当然，数据并不完全准确。由于是层层上报，地方官为免于处分，常常夸大成绩，导致统计数据处于变动之中。[161]数据虽不准确，但当时报刊的大量报道和民国地方志的记载，都可印证清季举办地方自治是取得了相当的成效的。
地方自治的举行，确实给基层社会带来了一些新的气象。如江苏华娄城议事会于宣统二年五月（1910年6月）成立，报载成立时情况：“是日董事会到者四人，议事会连议长共到九人，监督戚太守、张大令均登台演说，议长谢某某报告一切。”开会秩序为：开会，签定座位，监督演说，主席报告，讨论则例，休息15分钟，入座，复讨论规则，给议员入场证券，给旁听证券，散会。[162]会场秩序井然。尤其是，议事会讨论允许旁听，江苏丹徒城厢议事会开会时，议长议员及旁听到会者60余人。[163]
许多地方城镇乡议事会成立后，都从议定规则开始，包括开会细则、旁听细则、办事规约等，认真履行职责。华娄城议事会成立后，短短一周内，列入讨论的议案就有请筹集自治经费、请修缮道路、请设调查户口处、请取缔营造房屋章程、请变通施医药局、请设戒烟会、请议垦荒、请议贫儿院、请禁日商福引券、请设立厕所、请筹定公园、请设华娄城乡自治研究所、请筹集公款公产于自治所、请自治规约规定人民请愿与诉愿条文、请组织松江旬报、请严禁售卖彩票、请严禁妖术以除民害、请设阅报社、请酌减荒地价牌俾种桑以兴蚕业、请黜华崇实借筹经费、请改造桥脚等。此外，还要议决商会移谍的商事诉讼案件。[164]从议案内容上看，除涉及宪政及自治经费外，主要都是兴办当地公益事业和改良社会风俗。从议案来源上看，有董事会交议事件，也有议员提议事件。而董事会交议事件中，有一些是选民上董事会请议事件。上述种种均体现了“以本地人办本地事”的自治精神。
这些地方自治团体的活跃，一个很重要的原因是绅权与自治权的结合。中国传统乡村社会原来就存在绅权，他们在地方公益事务上有很大的积极性和自主性，但多是在体制外运作。新政开始以后，绅士们在办学堂、警察、工商，以及筹办地方自治等各项事务中发挥了很大的作用，以至有舆论称此为“绅士得志之时代”[165]。城镇乡地方自治使绅士参与地方事务有了组织化、制度化的平台，极大地激发了他们的参与热情。另一方面，当这些地方的自治团体出现以后，地方官的行政职能发生了一些变化。正如当时报纸评论的：自举办自治以来，州县官“除奉行上宪公事、完收钱漕、讯理讼案外，一切地方政事，几有全卸责于自治公所之势，凡有事件发生，即交自治公所会议，遇有自治公所有所呈报，即日据自治绅董呈报实行”[166]。随着预备立宪的进展，许多新政措施都需要地方官去落实，他们深感事务繁杂，所以在城镇乡自治成立后，也有意将地方公益事务交由自治团体去完成，从而使自治团体的参与热情大增。