第四节 州县巡警与地方社会（第1页）

第四节州县巡警与地方社会

一、警区与派出机构

清政府认为，警察是“维持治安之主要机关”，也是“维持司法之补助机关”[145]，也就是说，警察尤其是州县巡警承担着维护基层社会安定、实施国家权力的重要职责。通过警察制度，国家对基层社会实行了一种不同于以往的新的治理方式，同时也促使传统士绅地位发生变化。

维系传统基层社会治安存在三个系统：保甲、团练和官府捕役。三个系统职能各有偏重，共同承担乡里社会安民察奸之责。保甲由官府设置，重在通过联保弭盗安民；团练以绅士为主体，重在以武装“守望相助”；官府捕役重在侦查缉捕。然而久而久之，各自弊端也在滋生蔓延。保甲逐渐废弛；团练“虽捕盗较为得力，而控驭亦多有失”；官府捕役日益扰民，成为“民生之蟊贼”[146]。在这种情况下，民政部以为“非一警察以齐之”，力图以此取代旧制，克服旧制之积弊。

清末警察虽然是新制，但整合了传统保甲、团练、官府捕役的职能，即将原来分散的职能统归于一，使警察的权力大大扩张。同时，通过乡镇巡警的建立，州县之下划分警区，在一定程度上改变了基层社会组织结构和治安模式。

在传统乡村社会中，保甲虽是国家强行推行的控制乡村社会的方法，但清政府也有意让保甲与自然村、宗族结合，保甲长均为本地人，这就使保甲在长期的演变过程中，和乡村的传统社会结构形成互为连接的关系。[147]

但清末的警察则另起炉灶。四川规定，各州县城乡街道在30条以内者统设巡警分局一所，有二分局以上增设一正局，有六分局以上增设二正局，正局定设正警长一员，分局定设副警长二员。[148]繁盛州县乡镇巡警以五区为限，中等州县分四区，简僻分三区；每区所设警官、巡警人数各有定规。[149]

除划分警区外，许多地方在距警区偏远地方设派出机构。四川规定每区在分署附近十里内择要设立分驻所一处或两处，酌派长警轮流驻之，为每区之辅助。直隶清河县也于分局鞭长莫及之处，或村庄稍密，或地居冲要者，“酌设巡所数处”，责成各该管局区不时稽察。[150]其他省随着乡镇巡警的创办，亦陆续有巡所、分巡所、派出所之设。

清末新政时期，随着州县学务、警察、地方自治的次第展开，基层社会开始了新一轮的区域划分。按清政府的规定，自治区以人口和居住地划分乡、镇；学区是为基层办学而设，大致也以人口和地方的繁盛为准；警区划分除考虑地方繁盛外，更注重“权衡于地势广狭之间”[151]，以便于治安管理为划分标准。四川创设乡镇巡警时，有人曾提出以自治区域为警区，于是有的县以乡为单位划分警区，但巡警道以“分区过多，委任区巡各官配派巡警亦因之而多，所费经费太巨”为由予以反驳，要求并两乡为一区，择适中之地设立区署。[152]警区的划分还有便于巡逻和保护地方的考虑。四川峨边地处山区，所属境内村落零星，山路崎岖，原议设两区，后因考虑绿营防军即将裁尽，“保安之责终不能不专恃巡警”，改为三区。[153]事实证明，当时警区、学区、自治区域的划分在实践中并未统一，由此形成一种自上而下的、互相重叠和交错的区划结构。当时的乡镇自治区没有最后定型，学区虽然划分了，但只是教育行政权实施的范围。而警区的建立，致使警察直接面对民众，其中除半农半警的巡缉队（或预备巡警）以外，其余区长、巡长、巡警都要经过巡警学堂或巡警教练所的训练，经过地方官的挑选和巡警道的札委，并领取薪水。他们成为新的官府的代表。正因如此，所以常有因警区划分而引起争端之事见诸报端。如《大公报》报道：保定地区全省警务处出于便于管理角度，在邱县重新划分区域，然该县绅董不明权限，因此屡起争端，给警政推行制造阻力。[154]

本来，清朝在州县以下边远紧要或繁盛乡镇之地有巡检之设，巡检分防而治，目的是强化治安力量，但并不是每县都设。而随着乡镇巡警的建立和警区的划分，乡与村被纳入各个警区之中。其影响与意义不仅仅在于基层社会结构的改变，更值得注意的是，随着警区的深入，巡警的职权得以深入乡村生活的各个方面。直隶长垣县制定的四乡巡警职责包括四个方面：

违警：牧放牲畜践踏青苗者；负担未熟禾稼形似偷窃者；牵骡马牛驴绕走小道形似偷盗者；怀引火物欲行放火者；酗酒滋事沿街肆横者；游僧恶道恃强讹索者；地棍土豪欺压良民者；开场豪赌者；男女同行形似拐逃者；携带凶器势欲行凶者；藏匿铜铁丝形似偷窃电线者；恃强斗殴不听劝解者；聚集多人结党成群者；神色仓皇形迹可疑者；私立硝池以及堆存硝土者；贩买私盐者；符咒治病骗钱者；沿街招贴售卖**者；歌唱**词戏曲者；卖春宫图画洋片及**词曲本者；假装医卜星相骗钱者；卖不熟或腐烂果物有碍卫生者。

现行保护：幼童稚女失迷者；妇女怀愤投水投井欲寻自尽者；因病倒卧路旁不能行动者；醉倒不能行走者。

预行保护：成熟禾稼堆集场围者；坟园树木；道旁树木；各处电杆；各处学堂及学生过往者；文武官员因公过往者；各处教堂及教堂施医院；外国人传教游历过境者；解送官库银及解送罪犯过境者；民间遇有婚丧大故者；桥梁渡口处；停泊船只处。

注意访查：无论本区外区及远近村庄，有暗中设坛习拳妖言惑众谋为不轨者；容留从前漏网著名巨盗者；开设炉机私铸制钱铜元及销毁者；遇有失慎起火者官弁督同巡兵协力扑救。凡有妨害卫生一切者，均宜设法预防；间有不敬尊长及忤逆不孝者，考查邻佑责令随时举发。遇有绅董来局及员弁巡警因公到村时，均须互相优礼。[155]

在执行上述职责时，凡妨害治安违犯者，应立时盘诘并由该管官报县后分别拿讯惩戒；有妨碍风化和卫生事件，则先禁止，不服者送县讯办；对预行保护事项，应随时保护，如有违背事件发生，均须送县究办。其他的地方虽没有如此详细的规定，但乡镇巡警除缉拿追捕外，还要承担“卫生除秽、排难解纷诸事”，“遇口角斗殴等事，巡警应即讯明曲直好言排解”[156]。其中有些涉及乡民生活的内容过去是通过乡规、家规来加以规范的，有些问题是通过家族和乡绅来进行调解和解决的，现在巡警均有权加以制止和干预，并通过维护现有秩序达到控制基层社会的目的。尽管清末乡镇巡警并没有普遍建立，但是我们在这些已经建立的地方可以看见，通过警区和巡所等派出机构，清政府不仅在州县之下建立了正式的制度化的治安机构，而且通过警察职能的行使直接干预民众生活和控制乡村社会，国家正式权力向乡村延伸的力度增强了。

二、绅士与州县巡警

光绪三十四年（1908年），民政部公布调查户口章程，准备实行户籍登记制，其第三十九条规定，本章程实施后，所有从前保甲一概停办。依照民政部拟定的逐年筹备事宜清单，调查户口工作将在宣统四年完成。[157]这样，实际就存在着一个警察与保甲并存的时期，各地纷纷将保甲纳入警察系统。如浙江省城附近繁盛乡镇保甲原来分别由藩司、臬司派员办理，全省警察建立后，巡抚增韫制定章程，将全省保甲及稽查各事宜通归省警务处管辖，所派之员亦由该处主持。[158]

警察新制建立，但团保、捕役等旧制仍然存在，许多地方皆以旧制为巡警之补充。四川万县“本地团保拟筹备口食，挑选团丁入所教练，随同巡缉”，“将来续办，各区即可仿行”[159]，即以团保辅助巡警。安徽泾县有一些聚族而居的村庄团防，县令禀请以此“补巡警之不足”，令团防加派侦探，昼夜轮流巡逻，“清查户口，严防奸宄”[160]。

无论是哪种情况，随着警察的建立，保甲、团练都呈现逐渐萎缩之势，其功能逐渐被警察取代，从而在一定程度上改变了基层社会以绅士为核心的权力体系。

传统的基层社会治理结构中，绅士起了重要作用，尤其是在晚清团练的发展过程中，绅士们既出资又出力，同时又借团练抬高了自身的地位，成为基层社会治理中的一支重要力量。清末州县巡警兴起初期，直隶、浙江、广东等省也注意依靠绅士举办巡警，允许绅士参与会商局务，不少地方巡警曾出现过绅办、官督绅办形式，反映出士绅对地方治安的热心。[161]

但警察毕竟是国家力量的代表，强调的是整齐划一、自上而下的领导。浙江巡警总局因各地“有以本地营汛佐贰及未学警察之绅士办理巡警者，警章混乱，权限不清”，要求自光绪三十四年正月起，“通省各府州县警务人员未经学习毕业者不得充当，嗣后统归省城总局派委巡警学堂毕业学生，或由州县指名禀请”[162]。湖北开办巡警后，创办警察学校，并从各州县选派学生赴日学习警政，然后“以派遣学生为推行警政之基础”，这些人成为各州县巡警的骨干力量。[163]1910年河南巡警道拟订厅州县巡警通行章程时，也强调巡警正局局长“必以高等巡警学堂最优等毕业之记名人员为合格，由巡警道详情抚院考选委充，不得径用本厅州县士绅，以符奏章”[164]。可见各地州县巡警在办理过程中对士绅是有所限制的。

《东方杂志》有云：“今州县佐治各员惟劝业、视学始准参用本地士绅。”[165]此即注意到州县劝学所、劝业所主要以绅士办理，而巡警局则不同，表现出鲜明的官办色彩。

一些地方办理警察时也曾注意选送绅士到省高等警察学校学习，如湖北高等警务学堂有官、绅两班；四川省亦强调招收“学绅”进入传习所学习。此处的“学绅”只是一些具有生员资格的人，更多的还只是接受新式教育的初等学堂学生，他们成为各级警官的重要来源。但另一方面。官府对他们是严加限制的。四川一些学绅学习毕业由省局加札委派为州县警局正副警长后，常“恃奉有省委札文，不服地方官差遣，遇事咀唔，擅作威福，稍不遂意，即长篇累牍，直接禀陈，非勒加薪资，即捏控侵蚀，流弊滋多”。为此，四川警察总局特制定改良官绅权限章程，强调学绅在警察传习所毕业领有凭照回籍后，“归地方官节制管理，由地方官量才委用”；一年期满由地方官加考，不称职者由地方官禀请撤办；并强调正副警长不得越权，即只能专任警务行政之事，不得经管银钱筹款、不得干预一切户婚田土词讼和地方行政。并强调民政要务不容学绅干预，也不准未学习警察之绅士参与警察行政。[166]这说明，在四川等一些地方，学绅必须进入巡警学堂学习后方可进入警察队伍；同时，对未经训练的绅士干预警政作了严格的限制。

乡镇巡警多“就近挑募年力合格通晓文义者”，经州县官考取后送巡警教练所，毕业后发回各局区所分任其职。[167]行唐县令在整顿巡警文中承认：“招募之始，风气未开，应募之人善良较少，而需人正亟，不得不牵就一时。”[168]虽然强调要挑募通晓文义者，但由于各地州县巡警尤其是乡镇巡警多由团勇、民壮、捕役转化而来，湖北甚至“各属教练所收容学生半无选择”，“各繁盛市镇从前所招之巡警多属无业之游民”[169]，所以乡镇巡警队伍实际上鲜有士绅的参与。

另一方面，由于清廷财政困窘，因此不得不确定“州县举办警察一切经费应就地筹款，责成各该州县会同本地绅董筹集之”。即在创办州县警察时不得不依靠士绅的财力，并在州县巡警机构给士绅安排一定的职务，让他们担任巡警局的巡董和各分区的区正（区董）。巡董的职责主要是协助官府就地筹款。如浙江全省州县巡警章程中规定“正副巡董受总办监督，筹集并管理全境巡警经费”；巡董除有筹款之责外，还要协同总办参与招考巡警和筹设传习所的工作。[170]直隶创办州县巡警教练所时，“其经费所需咸系就地筹集，专由巡董经办，官任稽核”[171]。直隶武强县由城乡绅董“每亩地捐京钱六十文”，由局董核实收支，报县备查。[172]长垣县则实行“按粮计地随地出资”办法，确定抽收标准，分上下两忙由绅董抽收，除二成拨作学务经费外，其余为巡警之用。[173]所以民政部也认为，“各省州县乡镇警政全赖有巡董维持，方克冀收成效”[174]。

区正以家道殷实乡望素孚之人充任，职责是“随时报告地方情形，专备区巡官之顾问。巡警如有不法行为亦得指明事实，报告本区，借以通下情而资参考”[175]。区正要充当警局的耳目，而一旦乡村发生群体冲突时，他们还要受地方官之委派前往劝解。[176]

可见，由绅士担任的巡董和区正的职责只是筹集经费和充当耳目。官府利用绅士，但现实中并不愿意让他们拥有太多的权力。宣统二年十一月（1910年12月），民政部一方面承认“各省州县乡镇警政全赖有巡董维持”，另一方面又认为“巡董多有劣绅市侩从中把持，转致滋生阻碍”，拟即由部派员前赴各省，会同巡警道详细甄查各巡董是否称职，并厘定应具资格，以期实行整顿。[177]也就是说，在州县巡警的创办中，士绅的参与是有限的，官府利用绅力，但种种制度安排和限制又使他们无法进入州县警察的权力中心。

本来士绅是官府连接基层社会的桥梁，在清末各地创办州县巡警的过程中，除了早期有的地方出现过士绅自办或参与创办巡警的例子以外，从整体上看，士绅虽被赋予筹款之责，但又被排斥在警政核心权力之外，致使警察新政与乡村社会之间缺少沟通的渠道，从而出现“地方居民恒淡漠相视”的情况。[178]浙江余姚自办理巡警后，将保甲更换为巡警，遴委毕业员前往办理，“无如该处一隅之地，词讼甚多，居民半未开通，是以改编警察名称之后，各铺均不乐输捐，故官绅久已两歧”[179]。在浙江临清县新市镇，曾发生巡士拘捕街上赌钱孩童，巡官抽出佩刀向民众示威、戳伤多人之事，引发群众愤怒，捣毁警局并罢市。县城绅商会衔电禀巡抚称：“地方设立警察，原以保卫治安，今反殃民，不如一律停捐，仍照旧章，自办团练，以资保卫。”[180]在这起事件中，士绅俨然成为“民”的代表，并力图以废警察恢复团练来表达不满。

在有的地方，绅士甚至会成为对抗巡警的力量。如吉林府四乡巡警东分局二区十甲，乡约张凤阁、团练练长刘柏林等不仅不解散团练，反而带领粮户齐赴区官处，表面声言无钱交纳警费，实则抗捐，并以“谁交警费，必先将团练亏欠会勇工价之钱摊出”威胁其他民众。[181]在这起事件里，乡绅不仅不解散团练，而且成为抗警捐的领导者。

然而，州县巡警经费主要是通过由绅士担任的巡董收取的，民政部要求各地在限期内完成州县和乡镇巡警的建设，为筹集警费，州县官常常邀集绅董筹议项目，并通过巡董收取。这样，“绅士凭借官势”收捐成为许多民众的基本认识，绅士成为许多反警捐风潮中首当其冲的人物。在山东莱阳大规模的反捐税斗争中，民众焚毁巡董和其他绅董房屋，向官府提出的条件中，除不准抽收杂捐外，还要求“巡警不准随便下乡，恣意骚扰”，“所有陋绅劣董一律斥退，不准干预地方公事”[182]。直隶易州乡民反对加捐办理学堂警察，更是提出诸如“将自治员警务董治以死罪，永不许若辈再办学堂巡警等事”的要求。[183]在湖南叶县，绅士赴乡劝导捐款，乡民群起反对，有人宣言称此为“官绅串通来逼民反”[184]。种种现象表明，绅士并没有因为参与办理警察经费而提高自身的地位，相反，却因为帮官府收捐而成为“民”的对立面和反对的对象。

另一方面，在一些反警捐风潮中，官府为了平息事端，常常有意把矛头引向绅士。海阳县民众反捐税风潮本起源于知县方奎“私行加赋、纵役骚扰”，然知县劝解民众时，“尽卸其责与诸绅，谓盗卖仓谷，及借口新政勒收各捐，皆诸绅所为”，并谕令民众均分各富绅之钱谷。[185]就连朝廷在关于山东莱阳之变的谕令中，也称“绅士凭借官势，不谅舆情，甚或借端抑勒，挟私自肥，百姓以为厉己，则怨仇丛生，驯至布散谣言，酿成事变”[186]。朝廷和官府对绅士的斥责，加重了民众对绅士的不满。

学界在论述清末绅士参与警察等新政事务时，常常认为这代表了他们地位的进一步上升。但许多事实也说明，绅士并没有就此取得乡村权力中心的地位，相反，他们的命运是复杂多样的。由于巡警是国家权力的工具，绅士在其中只能充当巡董、区正，权力十分有限。与此同时，随着一部分绅士被纳入体制内，绅士特别是乡绅群体进一步发生了分化。进入体制内的绅士在拥有了一定权力的同时，又开始成为“民”的对立面。朝廷一再强调选择“公正绅士”充任乡董、巡董、学董，海阳县反捐税民众也提出了“公举公正绅士办理”新政用款的要求。[187]但是在相应机制没有建立的情况下，“公正绅士”似乎越来越难寻觅，到头来，“劣绅”则成为人们对进入体制内绅士的基本认知，他们的社会认同感开始下滑。这种变化直接导致了乡村精英的蜕变，深刻地影响了此后中国乡村社会的建构。

三、警权与警民冲突

在清政府看来，警察不仅承担“防患保安”之要务，还有“保卫地方监察人民之责”[188]，也就是在以“民”为监察对象的条件下达到“防患”的治安目的。尤其是清末，面对各种层出不穷的“民变”和革命党人的反清活动，地方官员常把警察作为弹压民众的力量。基于这种指导思想的制度设计中，州县警察不仅融保甲、团练、捕役的多种权力于一身，而且还成为民众的监督力量，从而超越保甲、团练、捕役的功能，成为基层社会中的一种新的权力关系。加上这种权力行使的不规范，民众对其产生恐惧，导致警民冲突不断。

由于警察权力具有强制性，所以一些地方成立巡警后，在公务活动中开始借助警力。如直隶总督就曾札饬各属，“在巡警办成之处，有事即派巡警滚催”[189]，即派巡警参加催征，使巡警权力扩展到钱粮征收。也有地方巡警执行公务时，动辄用武力相迫。[190]尤其是发生“民变”之类的群体事件时，州县巡警常常成为一支参与弹压的力量。如1910年安徽南陵县乡民反对户口调查，自治公所以知县出境未归，特函请巡官陈某、典史阴某分途往南北两乡弹压解散。[191]同年，奉天安东县四区发生抢米风潮，县令先派四区乡董协同巡警前往排解，不成，复又派司法巡弁前往阻拦。[192]六月，直隶易州发生乡民因反对举办新政加捐而焚毁自治局事件，知州王某即带领巡警百名前往弹压。[193]浙江遂昌县乡民因反对抽学捐捣毁学堂，巡警前往保护学堂，于是民众迁怒巡官，又将巡警总局捣毁一空。[194]