第三节 建制与职能（第1页）

第三节建制与职能

一、州县巡警的建制

光绪三十三年（1907年）清廷发布直省官制通则，确定各省设置巡警道统一规划、整理警务，这就为规范各地警察建制提供了契机。光绪三十四年四月（1908年5月）民政部奏拟巡警道官制，统一规定：“各厅州县应按照奏定官制通则，设警务长一人，并各分区区官若干员，均受巡警道及该地方官之指挥监督，办理本管巡警事务。区官以下所有巡官、巡长、巡警等阶级名目，均应按照民政部定章办理。”[94]

与此同时，清廷预备立宪逐年筹备事宜清单规定了各省巡警建立的时间表，州县巡警不得不加快进行。由于巡警道官制的颁布，这一时期州县巡警的创办有了一个基本的规制，有的地方以此为据进行了一定的整顿；但各地情况不同，加上官制本身对许多具体问题并没有统一的规定，所以各地做法又不一致，远远没能达到规定的要求。

就州县巡警来源而言，现实状况和国外经验使许多官员痛感警察非经专业训练不能充任。但当时的实际情况是，由于缺少财力、人力，许多地方不仅巡警局长官没有经过专门学习，或由官员、或由绅士担任，就是巡长、巡士，由于相当一部分州县没有设巡警教练所，或者直接招募，或由保甲挑选保送，素质亦大受影响。宪政编查馆通过的各省巡警道官制中强调“巡警有保卫地方监察人民之责，非品格高尚而于警政警学研求有素不能胜任”[95]，所以强调先从办理巡警学堂入手，然后将毕业生分派各州县。一般来说，各州县巡警总局巡官，或警务长，或局长，都要高等警务学堂毕业生充当；各分局巡官、区长，也要高等或普通警务学堂毕业之资格，而巡长、巡警，则要通过各州县巡警局附设的传习所、教练所学习后使用。因此，州县巡警创办之时，都要求附设传习所。

直隶州县巡警创办较早，当时省警务处就要求各州县巡警局附设传习所，传习生三个月毕业，由州县禀请警务处委员前往考验，分别等次，发给文凭，再分派四乡各区当差。但数年以来，各地参差不齐，所招传习生或十余人为一班，或二十人为一班，人数少，毕业期限也十分短促，致使巡警程度高下不等。所以，1908年全省警务处特制定规则，要求各州县整顿传习所，人员不得少于30人。[96]

以直隶高阳县巡警教练所为例，教练所招收年20岁以上、35岁以下，“品行端方、身家清白、素无嗜好、身体健全、粗通文义者为合格”。一期40名，以一年为限，六个月以前在教练所，六个月以后分派各区实地练习。学习内容为“遵照部章教练并加算学，及警务处颁发各种规则章程”。经费由官绅筹款补助。[97]

广东也制定了一个划一的厅州县巡警教练所制度，要求各厅州县各设一所巡警教练所，分速成、完全两班，分别学习六个月和一年；所长承地方官之命令监督全所职员学生，综核全所事务。对学员的资格要求是：无嗜好、年20岁以上35岁以下、身家清白及未犯过刑章、粗解文字、语言清楚。学习科目包括国文、警察要旨、法政浅议、地方自治大纲、本处地理、操法、国语。学员毕业考试获得最优等、优等、中等者方可由巡警道咨送总督并咨部备案后，分别派往各地为巡警、巡长。[98]

浙江则要求对传习所毕业生进行考试，优等者为巡长，一等驻总局，二等驻分局，三等驻巡所，其余也分等充步巡、马巡、水巡。[99]

实际上，由于州县巡警限期开办，人员准备不及，经费难以筹集，州县教练所终究未能全部成立。湖北有的地方即便建立了教练所，但“所收容学生半无选择”，“多属无业之游民，未尝学问，不知巡警之性质，而从事巡警之职务，纳凿不入，亦固其所”[100]。因此实际情况远远没有达到各地章程中所规定的标准。

就州县巡警局机构而言，各地州县大都有巡警总局、分局之设，但建制不一。如直隶，州县巡警局设总办，以下有的是联合几个区设立分局，有的就将分局设在村里，有的则数量太多。如长垣县巡警初建时，将4乡61里划分为61区，设7个总局，61个分局。虽设有巡官3人，区长7人，巡兵446名，但无总机关以统理。1908年，新任县令对此予以整顿，城内设总局，原来7局改为7区，各设分局，61里皆设巡所。[101]巨鹿县也是如此，因为“局区太多，不特靡费不赀，抑且支配难以停匀”，于是经过裁撤合并，调整为城内设总局，重要镇设三分局，城外以东西南北四路择其要冲划分八区，并增设巡所16处。[102]形成的是总局（位于县城，设总办、巡官）—分局（位于区，设区长、区董、巡长）—巡所（位于里，设巡长）的三级架构。

在四川，州县巡警总局设警务长，四乡划分乡镇巡警区，每区设巡警分署，设巡官、区正各1人，警官2人，巡警48人，每区于分署附近十里内择要设立分驻所一处或二处，酌派长警轮流驻之。[103]而在广东，则是厅州县各设一警务所，以警务长领之；分划区域各设巡警区所，以区官领之；其下则酌设警务分所或分驻所或派出所。[104]虽然也是三级架构，但名称略有不同。

河南虽然从光绪末年就有州县建立巡警，但到宣统二年（1910年），巡警道仍发现，不少地方“按其章制，核其名实，究不免出入异同，仅为涂饰耳目之观，即难收划一整齐之效”。于是拟订通行章程，予以整顿。要求各州县于城关地方设巡警正局一所，为执行该厅州县警务之总机关，设局长一员，巡长一至二员，巡警48或40名不等。全境划分若干区，每区就最繁盛之一市镇设巡警分局，设区长一人，巡长一员，巡警30名。确定的是二级架构：正局（设于城关，设局长、巡长）—分局（设于区和繁盛市镇，设区长、巡长）。[105]

在浙江，亦制定全省州县巡警章程，“以昭划一”。县城内设总局，在繁盛之镇设分局，受总局节制管辖；在四乡分巡警分区，受总局节制、分局管辖；之下是巡所，管辖若干村庄，归所属局区管辖。其架构是四级制：总局（设于城内，设总办、正巡官、正副巡董、巡记、巡长）—分局（设于镇，设副巡官、分局巡董、巡记、巡长）—分区（设于四乡，设区长、区巡董、巡记、巡长）—巡所（若干村设一巡所，设巡长）[106]。

总的来看，各省州县巡警局所的建制并不一致。造成这种情况的原因，一是清政府虽然一再要求各地加快筹办巡警的步伐，但却缺乏整体的顶层设计，《直省巡警道官制》只是提出了一个原则性的意见。二是各省州县举办巡警的进展不一，情况各不相同，清政府也允许各地在举办新政时有所变通，致使各地在举办州县巡警时出现不尽一致的局面。

但另一方面我们也看到，各省州县巡警在建制上也有基本一致的地方，这就是在县局之下分区设立分局，多数省在分局下又设巡所或派出所，形成逐级节制的体制，使警察力量能够覆盖整个乡村。这种体制，按当时的说法，是“散在制度”[107]。

就巡警局长官设置而言，各地也不尽一致。在有的省，并不设专职的警务长官，而是由州县官直接掌管巡警。在浙江，1908年增韫出任巡抚后，设全省警务处，令各州县设立巡警局，以州县官为巡警事务总办，“禀承浙江全省警务处命令筹画办理”本地巡警，“管理全境警务并稽查警务人员勤惰功过”；州县官监督正副巡董筹集并管理巡警经费；通过每年春秋各一次的警务会议随时筹议全境事务，并有谕派分局巡董、区巡警、巡记、巡长，募集巡警等权力。[108]

有的省虽设有警务长名称，但仍由州县官兼任。如广东省1910年年初已有50所正局，190所分局。该年巡警道予以整顿，统一于各厅州县设一警务所，以警务长领之，警务长由县令兼充；分划区域各设巡警区所，以区官领之；繁盛重镇和散处乡村依据情况分区酌设警务分所。[109]如该省香山县有巡警局所11个，警务长由知县兼任，此外还有区官1员，巡官10员，各项委员13员，巡长64员，巡警426员。[110]湖北亦是如此，如枝江县于光绪三十一年九月建立巡警总局，后改警务公所，知县兼任警务长。[111]监利县于宣统元年设巡警局，知县刘延坦兼任警务长，全县有巡警272名。[112]

也有的地方设置了专职的警务长，但受州县官监督。1910年吉林制定章程予以整顿，定州县巡警局设警务长一员，以下分别为区官、巡官、巡长各名目。“各府厅州县巡警局直接归地方官监督”。警务长“直接承地方官命令综理各该管境内一切警务事宜”；警务长发布巡警事务规则命令须呈由地方官转报民政司核定；对于该管人员之稽核、任用、黜退，以及辖内兴革事宜等，须呈由地方官转报民政司；各项报表呈由地方官核转。州县巡警经费“概由地方官就地征收各项捐款拨用”[113]。也就是设置专职警务长，归州县官节制监督。

四川亦在州县设置专职的正副警长，“由地方官量才委用”，一年期满由地方官加考禀由省局分别酌给奖励，如违反规则者，由地方官具文申其事由，禀请撤办。正副警长之薪水由地方官就地筹给。[114]河南巡警道于1910年拟定的通行章程中，规定各厅州县巡警正局设局长一员，受本地方官之监督指挥，凡区官以下各官长均直接受其节制。并称，“俟实行新官制时应详请改派警务长”[115]。

可见，当时州县巡警长官设置有两种模式：一是由州县官直接兼任总办或警务长官，直接管理并监督全境巡警事务；二是设置专职的警务长或局长领导全境巡警事务，但受州县官节制监督。不论哪种模式，州县官都有对巡警的监督责任，其中不仅包括选拔任用各级警官、邀集绅董筹集警察经费等项，还有对重要警务工作的核办权。如清末禁烟运动中，各地常因查禁私膏私土激起冲突，四川巡警道为此特地通饬各地警长，要求“各属区巡官暨巡长巡警等对于查禁私膏私土之事，无论为据人呈报或亲自访闻，均须先行调查确实，报明该管长官，奉有长官命令指挥始可前往查拿；若情节较重，尚须由该长官商承地方官核办，不得不穿制服擅自往拿”[116]。由此建立起警务人员执行重要警务工作须向地方官汇报的制度。

关于州县巡警各级警务人员的设置及职权规定，各地大同小异。如直隶，州县虽然各有总办、巡官、区长等设置，但在一段时间内“巡警员弁各司何事向未明定规则，故权限不清，不免杂沓纷仍”。直隶警务处不得不在1907年申明：“巡官司本地一切警务及传习训练等事，区长司巡查管带操练等事，警董司筹款收支等事，各有专司，各不相扰。”[117]直隶长垣县制定的规条中，又进一步具体规定：巡官掌所属巡警，办理一切警察应尽职务，稽查巡兵之良否，区长之勤惰，掌传习所，受总办节制。区长掌一区巡长巡兵操防，派差轮流梭巡，稽查勤惰，受巡官节制。巡长有约束巡兵之权，听区长以上本管长官指挥。巡警则当差巡逻。另外分局区董负责筹集经费支发薪饷。[118]

浙江州县巡警局警务人员设置名称与直隶略有不同，但职权也有明晰的划分：总办管理全境警务并稽查警务人员勤惰功过。正巡官禀承总办管理城关巡警，稽查各分局区事务人员。分局副巡官禀承该管总办，并受正巡官稽查，管理本局巡警，稽查所管各区事务人员。分区区长受副巡官管辖，管理本区巡警，稽查所属各巡所事务人员。此外设置正副巡董、分局巡董、区巡董，负责监督、筹集、管理巡警经费，招考、筹议传习所事。巡长担任稽查事务，巡兵则担任搜捕、站岗、巡逻等任务[119]。

二、州县巡警的职能

在原有的州县治安体系中，无论保甲、团练、营兵、捕快，均以“防盗”为先，控制是它们的基本目的。警察制度建立后，不仅要“防盗”，还有“维护”社会秩序之责。正如民政部奏折云：“巡警之职，凡盗贼疾疫之未萌，争讼斗殴之将发，及一切养民保民诸政，均与闾阎休戚息息相关。”[120]吉林各州县设巡警局，仿照巡警道分科章程设立总务、行政、司法、卫生四科，各设科员、副科员。同时按照巡警职务分为差遣队、消防队、缉探队、清道队，分别承担公文迎送官差、各衙署局所护卫、火警扑灭、访缉匪盗、捕拿犯罪、修理道路、倾运垃圾等事。[121]从中可以看出，清末州县巡警除基本治安职能外，还有承担消防、维护城乡卫生和社会公共秩序的职能。

户口调查与管理是州县巡警的重要职责。传统的保甲对户口的管理是通过牌册制度达到的。册为循环两册，由各户填写注明某里第几甲第几牌第几户、姓名、年龄、地粮、亩数、生理、兄弟、子女、孙媳、奴婢等信息。一册留县署，一册留于甲中。如有迁移生故婚嫁等项，则随时由牌长告知里长，于牌册内注明，同时在环册上添改。每个季度将添改之环册送县，将未改之循册带回，与牌长照牌册补注，并登记变化，三个月后赴县复将环册领回。[122]尽管有的地方采取了一些简化的方法，但无论如何，保甲的户口编查非常烦琐，其目的重在“防奸宄”。

光绪三十四年（1908年）民政部制定调查户口章程，定各省以巡警道为调查户口总监督，各州县以知县、知州为监督，在自治职未成立地方，由监督督率所属巡警，并遴派本地方公正绅董会同办理。[123]具体实施中，有的地方是派以绅士为主体的调查员调查户口，以巡警为协助；而有的地方则由巡警直接调查户口。如江苏镇江，由巡警总局派员会同各区巡官调查户口，将年龄、事业详细登记造册。另外还令凡有迁徙、婚嫁、死亡等事，“该户须到局报告，以核其实”[124]。

州县巡警有户口管理之责。浙江的办法是：拟定简明表式，并先按户编订牌号，一面将刊刷表式饬由各局区长督同警长亲往省城内外该管各市街巷等处，依照门牌号头次序分给户口表册，各该户主即将家内人等姓名、年岁、籍贯、职业、住址、宗教、已否成婚、有无吸食鸦片、大小男女若干、七岁以上儿童几人、已未入学、曾否种痘、有无现充兵役等项，自行于表内按格从实填注明白，限十日内一律由该管警区收回编册，汇呈总局而资查考。[125]与传统保甲不同的地方是，巡警户口管理的重点是对人户居住和异动的管理。

乡镇巡警亦有清查户口之责。直隶赵州的四乡巡警要分区清查户口，编贴号牌，填明某几区第几号字样，并按村分造户口清册，送归区局汇齐。如有户口增减、迁徙、典卖房地等事，由该村巡董随时调查注册，按季报告。[126]

实际上，在清末时期，由于户籍法并未颁布，所以各地还只停留在户口调查和登记造册阶段，关于户口异动的各项呈报、变更等管理工作尚未充分展开。但是，巡警的创办却预示着户籍管理变革的开始。

州县巡警还承担侦查、逮捕、押解盗贼凶犯等的缉捕职能。由于清末警察制度是借鉴外国尤其是日本的经验建立的，所以对于警察的缉捕职能有较为明确的规定。如天津巡警局与审判厅划分权限时就明确：“巡警以维持秩序、保护安宁为宗旨，凡人民有妨害治安、有碍行政等事，无论罪情轻重，巡警均有制禁、捕拿之权。”[127]奉天规定，凡违警以下罪，由警局自行罚款处置；凡犯违警以上罪者，现行犯由巡警径行拘拿，经警局假预审后，送至检察院收受。此外，还确定了警局搜查证据、护送人犯、取保传人、相验生伤、预审犯人、相验尸身的范围、办法。还规定，除刑事重急案件，警局得准人民口诉后，派警送至检察厅收受外，一切民事诉讼警局概不准受理。[128]

然而在执行中，各地都会有所变通。如吉林农安县为强化侦探能力，在巡警总局专设探访队，对游民盗贼随时留意侦探；还令每屯公举屯长一人，协同巡警逐一清查。结合保甲之法，以十家联为一牌，先将各户姓名年岁执业丁口填给门牌一纸，按户实贴，以清眉目，互相结保，遇有一家窝盗，或一家为盗，则十家同罪。[129]实是将保甲之法引入巡警的侦查之责中。

州县缉捕、传讯职能原来均由差役承担[130]，州县巡警建立起来以后，1906年清廷曾令各省速办巡警并裁撤所有差役人等，但多数省均以巡警初办，实力未充，州县官以一身而兼司法行政，“举凡催科、听讼、缉捕、递解等事仍不得不借差役以供使令”，故只要求酌减数额。[131]直隶隆平县县令吕调元将全县300多名差役减至60名，挑选原马快中精壮诚实者作为“暗巡”，承担缉捕、传讯、探访、催科等事。唐县县令田鸿文则挑选部分年轻堪造就的差役入巡警传习所学习。[132]江苏要求各州县将差役中副役白役一律裁撤，只酌留正身差役若干名，等警察办有成效时，再全裁同时用警兵办公。[133]广东欲以警兵取代差役，但又表示“粤民素质太低，又素未受过教育，事属创始，动生阻力”，故不论繁盛州县，还是偏僻之区，皆因人财两乏，难以一下子办到。[134]在这种情况下，州县实际上出现警、差并用的情况，一般巡警偏重缉捕，差役偏重传讯。

州县巡警有消防、维护卫生等职责，有的地方已开始组建消防队。如据1911年湖南巡抚的奏报，该省已有湘潭、常德、巴陵、衡州、益阳、澧州等处设常备消防队，名额在20个以上，队长设有专员。其余各属消防兵及救火器械也能因地制宜，卫生事项亦均次第举办。[135]还有的地方在组建城厢巡警的同时招募了清道夫打扫街道，设灯夫专管路灯。[136]四川省南部县巡警署附设了卫生局、施医院、戒烟局，其卫生职责包括清洁道路沟渠、检查食物水料、防疫种痘和各种公共卫生事务。[137]

维护城乡社会公共秩序，也是州县巡警的重要职责。1905年，袁世凯在制定天津四乡巡警章程时，确定了四乡巡警对妨害治安、有碍风化、卫生等违警事项，应即以禁止，不服禁者送局讯究；对幼童失迷、病人病倒路旁、醉倒不能行动者送回家或进行保护；对成熟庄稼、路旁树木、各处电杆、学生及文武官员过往、传教游历者过境、教堂及医院、民间婚丧、渡口、停泊船只、解送官银及解送罪犯过境等，均要随时保护。另外，还定有“慎查访”“防灾害”“维风化”等职责。包括救火、预防妨害卫生的行为，清理街道、疏通沟渠、栽种树木，对不敬尊长等行为进行惩办等。还强调：“凡有妨害治安干犯违警者，警官可以讯办，即行政警察应有之权。如命、盗、户、婚、田土案情重大者，仍归地方官管理。”[138]该章程反映了四乡巡警的职责不仅包含查户口、访查盗匪等犯罪现象，还包含对违警事件的处理、对民众遇有困难之事的现行保护以及对公共事务的预行保护等。以往保甲职能重在通过编户防查奸宄，而巡警则通过建立专职巡防队伍，不仅防查奸宄，而且广泛涉及公共利害之事，治安的职责大大扩充了。

光绪三十四年（1908年），清政府制定并公布《违警律》，确定了各项违警事件的处罚范围与原则。“违警”事件不仅涉及政务，还包括公众危害、交通、通信、秩序、风俗、身体与卫生、财产各方面，直接涉及民众生活。大凡无故散布谣言、违章搬运火药、未经官准制造烟火及一切火器、妨碍交通、妨碍通信、私自建屋、深夜无故喧嚷、游**赌博、奇装异服有碍风化等，警察均可予以收取罚金或拘留等处罚。[139]还规定，州县警察对违警律外的其他事“均不得干预”[140]。《违警律》确定了警察权力行使的依据，也划分了公共领域中民众行为的界限，有助于在法制基础上建立新的城乡社会秩序。

巡警执行职责的办法，“城关巡警重在站岗，乡村重在巡逻”[141]。在州县城厢主要有站街（在指定地点站岗）和巡街（在所管地界往来巡行）两种方式。直隶长垣县城厢巡警的站岗之法是：城厢指定适中之处派兵站岗，每日每处轮班更替，以三小时为一班，挨次轮换。并要求“值班巡兵须在指派地方随时留心查看一切情形，非奉本管长官命令不得擅离，尤须振刷精神，挺身肃立，不得倚斜坐卧”[142]。

关于乡镇巡警的巡逻之法，直隶长垣县具体规定：“定每里设一巡所，所设巡兵至少当在四五名之间，每日每所至少派二人上道分投巡逻，间日轮班替换。其巡兵每日早六点钟出巡，晚七点钟归宿，如在冬防期间尚须派班夜巡，以晚五点出巡，早六点钟归所休息。”[143]四川乡镇巡警暂行办法中就强调：“乡镇巡警不必拘守城厢站岗办法，当先注重缉捕巡逻，并严密访查区内有无匪踪及窝户，以遏盗源。”其办法是将每区巡警分成两部分：一部分守护分署，须10人以上；一部分巡逻乡场，并要昼夜轮班，至少20人，均佩枪械。乡镇巡警如不敷用，得募本区土著良民编入册籍作为巡缉队。分两种：一种为编制入伍支给薪饷者；一类为不入伍者，平时分班调练，无事乃散而归农，有警则传集服务。人员采用按户挑选之法，由地方官按照挑选团丁办法行之。[144]