第二节 州县官与各方关系（第2页）

在灾荒救济方面，法令对上报限期和赈灾的规定不可谓不严，但无奈“州县奉行不力，玩视民瘼，甚至讳饰捏报，借端取巧，灾区虽已查明，并不照例停征，反致追呼愈迫”[96]。灾后勒罚也是频频出现的现象。光绪十二年（1886年），广西贺县知县在当地被灾以后，“并不加意抚循，任意妄为，苛派勒罚”，受到革职处分。[97]

事实说明，尽管法令严酷和繁密，但仍然不断发生州县官无视王朝法令的事。其原因如上所说，是监督制度和问责制本身的局限，使州县官存在规避和侥幸心理。另一个重要原因在于，州县官是一人政府，围绕他形成了正式的和非正式的两重关系，前者是佐杂、吏役，后者如幕友、长随。他们听州县官指挥，但又会以各自的利益影响州县官，形成各种“成规”。这种成规是由种种关系造成的，它常常超越法令，成为州县官场中处理问题的原则。[98]光绪二十一年（1895年）发生的参劾江西巡抚德馨案就是一个典型例子。在这个案例中，巡抚衙门门丁吴子昌是一个核心人物，他内和朱姓幕友、外与元泰仁钱号联手，凡部选或序补官员到任，必须向他们献纳方得安居其所。与吴子昌狼狈为奸的何其坦，亦为巡抚所喜，由佐杂充当巡捕，署新建县，题补馀干县，又调署南昌首县，还兼充文报、电报等局差，一年之内连升三级。万载县知县周凤藻素性贪婪，以族人为门丁，署中火食、幕友脩金皆索诸门丁，纵容门丁为恶。又将族人推荐到省城首县为门丁，使其长住省中，既不断向该州县通报各署消息，又与各署之劣幕及不法家丁串通，遇有控案，常以重金请托得免。[99]

在这个案例中，我们看到了一幅以官员私人奴仆为核心的互相勾结、无视王法的图景。这种种违法行径往往又是贯穿在他们“循例”的常规化工作之中的。如果看一看一些当过州县官的个人笔记、日记，发现他们并不是全然无视王法的，他们的多数施政方法和过程，仍然是在法令许可的范围之内的。但是，这些施政过程往往又离不开官员出于维护个人权力和利益的种种选择，离不开各种正式和非正式的私人关系。正是这种选择和关系催生了种种违法行为，这是皇权专制的官僚制度本身造成的恶果。

二、上级官府对州县官的监督

在各省的官制体系中，州县官为亲民之官，其余府、道、督抚均为管官之官，都负有对州县官的监督之责。其中府与州县的关系最为密切。乾隆朝任巡抚的陈宏谋将知府称为“州县之领袖”“知州知县之总汇”。州县各项工作都必须编造册簿上报，知府是第一审核人，如发现不合例之处，则发回令其修改重报。在司法审判中，凡徒刑以上重案，州县审判后必须由知府进行复审后审转。对于可以自行处理的案件，州县官也必须每月将审理和结案情况上报到府。与此同时，凡是州县所做的一切工作，知府都有监督之责：

为知府者，或奉院司之科条，董督僚属，或酌郡邑之利病，细与兴除。所属州县，掌印正官，及佐领合属，一切大小官员，有用刑不当者，持己不廉者，政不宜民者，怠不修政者，昏不察奸者，涂饰耳目者，虚文搪塞者，前件废格者，阿徇权势者，差粮不均者，催科无法者，收解累民者，窃劫公行者，奸暴为害者，风俗无良者，教化不行者，仓库不慎者，狱囚失所者，老幼残疾失养者，听讼淹滥者，桥梁道路不修者，荒芜不治、流移不招者，衙役纵横不禁者，属官如是，知府皆得以师帅之。师帅不从，知府得以让责之；让责不改，知府得以提问其首领吏书；提问不警，知府得以指事申呈于两院该道。[100]

知府随时巡查所属州县，发现问题可发出指示并令其整改，可提问调查并向两院巡道汇报。所以对上级部门而言，“欲辨州县之贤否，必专责成于知府”[101]。

清代分管一地的道有守巡道与分巡道之分，原来分别为按察使、布政使的副官。乾隆十八年（1753年），上谕令其停止兼衔，“职司巡守，以整饬吏治、弹压地方为任”，定为正四品，并使“知府以下悉其统辖”。[102]道成为知府之上的一级官员，其巡察纠举、察吏安民，职责广泛。陈宏谋说，守巡两道“凡一路之官吏不职，士民不法，冤枉不伸，奸蠹不除，废坠不举，地粮不均，差役偏累，衣食不足，寇盗不息，邪教不衰，土地不辟、留移不复，树畜不蕃，武备不修，城池不饬，积贮不丰，讼狱不息，教化不行，风俗不美，游民不业，鳏寡孤独疲癃残疾之人不得其所，凡接于目者，皆得举行；听于耳者，皆得便宜。应呈请者呈请两院施行，应牌札者牌札各州县条议”[103]。守巡道负有察举州县一切事务之责，所察问题，或上达两院督抚，或牌札州县条议改进。守巡道还有稽查府州县衙门书吏之责，如有包揽词讼、侵欺钱粮等事，即可访拿治罪。如发现守巡道不行查出，则将面临罚俸、降级处分。[104]

特别在司法方面，守巡道要核查州县词讼号簿，审查案件是否依法定期审结，是否所有案件都登记在册。[105]此外，还成为直隶州、直隶厅的上级复审单位，即一般徒罪以上案件经州县审判后由府复审，再转报按察司，而直隶州直隶厅一切案犯则要由道复审并转按察司。有的距省较远的州县，要由该管巡道“审勘加结转报”[106]，故有的守巡道兼有按察使衔。

晚清以来，随着“就地正法”权的下放，守巡道成为重要死刑案的复审层级，凡州县报获持刀抢劫、形同谋反等重犯，如系道府同城，即由该管道府就近亲提审讯；如非同城而距省近者，由省遴委道府大员前往提讯，果系赃证确凿，即“禀请在本地正法”[107]。

总督巡抚是一省行政之最高长官，“三晋民物，分治于州县，总治于府，监临于守巡道，统属于布政司，弹压于按察司，而本院则拊绥之者也”[108]。督抚拥有州县官的提名选拔权，即除吏部掌握的选缺之外，督抚握有对要缺和最要缺的题补、调补、委署、保举之权，也就是在这些缺出时，督抚可在一定范围内拣选人员，题请补用。

督抚对州县官负有监督之任，在三年大计之时，对州县官员出考具题，依业绩给所属官员定出卓异、供职、举劾三个类别，报送吏部。[109]督抚行使监督权的重要体现就是奏劾权，但凡发现州县官有漕粮浮收、亏短交代、讳匿命盗案件、擅挪公款、虚报灾荒、吏治不严等情事，即可上折奏请严处，经吏部议叙后定罪。同样，对做出显著成绩的州县官，督抚亦可奏请奖励。

藩臬两司分别主管一省钱粮和刑名，但也会参与州县官题调缺的选拔与考核。如有缺出，两司可提出建议，由督抚题请。三年一次的大计中，知府考核州县，填注考语后报道员复核，道员转藩司，藩司汇总复核加考语，再转交督抚汇报吏部。[110]此外，州县需要将钱粮、刑名有关事务按期造册分别报藩臬两司，两司则有督催、审核、监察之责。[111]

总之，在州县官施政过程中，要受到府、道、督抚、两司的监督，但在现实中，常常会变通或察而不举。道光年间就发现道府衙门对于控告州县及控告吏胥而牵涉本官者，往往仍发回该州县官办理了事。朝廷不得不重申严饬各道府对于所属被控之案，“务即亲行提讯”，不得发回该州县。[112]光绪六年（1880年）有御史奏，各省督抚凡遇奏参之案，往往耽延年月，希图避重就轻，化有于无。山西永济县知县征收钱粮时发生收多报少之事，从事情发生到巡抚奏请开复，时间一年过半，即便要其赔缴，也因时间太久而难以做到。朝廷为此下令，凡有奏参之案，督抚必须在半年之内将实情奏报。[113]

制度在现实中往往难以得到严格执行，与这种制度本身有关。朝廷为了强化这种监督体制，确定了各级官员互相连带的问责制，“属员犯有贪婪劣迹，该管上司失察不行揭报，经督抚先行查出参奏，同城之知府、直隶州知州降二级调用，司道降一级留任。不同城之知府、直隶州知州降一级留任，司道罚俸一年”。也就是说，如果上级对下级、长官对属员的违法劣行不能及时察举，则会受到降级等失察处分。[114]这种制度看起来很严酷，但在中央集权的皇权体制下，反而会使官员因利益攸关而结成共同体，以大事化小，小事化无，或者拖延的办法予以对付，致使上级官员对州县官的监督流于形式，也无法从根本上解决州县官员的贪腐行为。

三、州县官与佐杂

州县佐杂，包括州同、州判、县丞、主簿（也称佐贰），吏目、典史（也称首领官），巡检、少尹、驿丞、仓大使、税课司大使、闸官、河泊所管等（也称杂职官）。[115]其中，吏目和典史负责掌管监狱、捕捉盗贼等事，一般州县各有一员。其余杂职官各司其职，他们和佐贰、巡检一样，不是每个州县都设的。

佐贰官中有一部分负有特定职责，如粮马、水利、巡捕、典狱等事，但大部分只是承担一些不确定的职责，并且常常是受州县官委派办事，如到偏远地区收税，督办钱粮征收，逢灾荒之年参与仓谷粜粮。[116]雍正时巡抚田文镜说，如四乡分粜，离城较远，又多同日开粜，“官势难分身，不得不委诸佐贰教职”[117]，故瞿同祖先生将佐贰称为知县助理。

值得注意的是有一部分佐贰有分防之责。《清会典》云：

州佐贰为州同、州判，县佐贰为县丞、主簿，所管或粮，或捕，或水利。凡府州县之佐贰，或同城，或分防。其杂职内之巡检，皆分防管捕，或兼管水利。[118]

也就是说，有的佐贰与县令同城，但也有一部分分驻县城之外的一定区域。有学者统计，嘉庆朝分驻于县城之外的佐杂官至少有1400名（包括900余名巡检）。[119]分防佐贰主要承担辖区内稽查弹压的治安职责，也有协同监收钱粮之任。定例开征钱粮，恐有浮收之弊，必令佐贰各官协同监收，如无佐贰之州县，即令学正教谕记单开报本管道府查考。[120]

晚清时期，由于治安防卫的需要，常常对佐贰分防做出调整。如光绪三十四年（1908年）山东巡抚奏称：山东登州自烟台开埠、威海议租以后，登州府所属十州县门户洞开，黄县龙口地方已有英商设立行栈，地当冲要，故奏请将已成闲散的蓬莱县县丞移驻龙口，改为黄县分防县丞。[121]这是因口岸开放需要加强控制而移驻县丞。

同年，东三省总督徐世昌等奏请在奉天复州长兴岛添设州判一员，原因是该岛距州一百四十里，四面临海，巍然独存，住户逾两千，人口一万五千，而“地方官向不过问，视同甄脱，何以保存”，亟应在该岛设治镇抚。[122]所以长兴岛州判之设，既有加强镇抚之需，更有加强海防之义。

此外，还有因铁路开通就近稽查弹压需要而移驻佐贰。如光绪三十年（1904年）河南巡抚陈夔龙以许州所辖之繁，城镇铁路开通，请将同城之州判移驻该镇，“就近稽查弹压”[123]。

因人口增加而移驻佐贰。如光绪三十一年（1905年）两江总督端方奏请将青浦县主簿移驻黄渡镇，荆溪县主簿移驻梧山，皆因“户口繁庶，匪徒出没，征粮缉捕均多不便”[124]。

上述地方移驻佐贰，皆为强化对新发展地区控制的需要，同时也扩展了这些佐贰的征粮和治安权限。

再看巡检。巡检一般设置于关津要隘或离州县城较远的繁华市镇，负责缉捕盗贼、稽查奸宄等事，有自己的官署和管辖的区域。巡检常会充当知县了解下情的耳目。如湖北江夏设有四个巡检司，“盖以四境辽阔，知县不能日遍历于乡村，故以耳目寄之四人，各察其所分治之地以告于知县，岁有丰歉，田有肥硗，民有秀顽，俗有美恶，皆其耳目所闻见。知县复从而审察之，则巨细无遗，可以不劳而理”[125]。巡检还会受州县官之命处理具体事务，这一情况一直到清末都存在。如在江苏句容县，宣统年发生窑户借发腰牌之际向窑工索要钱财，有不愿交者，则将草棚烧毁之事。窑户要巡警局前往协同弹压，巡警局了解情况后移牒县令，要求究办。县令认为：“该窑户等要结长警，请派役队，无非狐冒虎皮，为吓诈取财计，种种违犯，法所难宽。”除要求将钱追回外，还要求巡检就客民有无户册和烧毁客棚数切实复查。[126]

晚清时期，为强化地方治安和控制，巡检仍在不断增添、移驻、裁改。如光绪八年（1882年）江苏巡抚卫荣光奏，太湖厅所辖之洞庭东山孤屿湖中，后山之下杨湾村为江浙水道通衢，“非驻扎一官不足以保卫闾阎”，将东山司巡检移驻于此，“俾资巡缉而重地方”。[127]