第二节 州县官与各方关系（第1页）

第二节州县官与各方关系

一、中央对州县官的控制

1。选任与问责

中央对州县官的控制有两个主要渠道，一是牢牢掌握州县官的人事任免权。州县官的提名选拔权分属于吏部和督抚。一般来说，吏部选缺多为中、简缺，每月按班次依次选用，以掣签定缺予以分发。外补缺即督抚题调缺数少于吏部选缺数，但多为要缺与最要缺。然而，无论题补还是调补，都必须按照吏部规定的程序和规定进行，且必须上奏报告，由吏部核复。如吏部认为有与例不合者，可议驳并将该督抚议处。[63]无论铨选还是保举，当选州县官还要由吏部就任官条件进行审核，“别其流品”“观其身言”“核其事故”“论其资考”“定其期限”“密其回避”“验其文凭”，查验合格之人方能领凭赴任。[64]对州县官行政实施监督的是府、道、两司、督抚，如一旦发现州县官有玩忽职守、贪赃枉法等行为，或者因政绩突出而需要奖赏，都要由督抚或题参，或上奏请旨定夺，而具体负责议叙处分事宜的则是吏部考功清吏司。可见州县官的人事任免权集中于中央。

二是通过严格的问责处分制以保证州县官严格按照中央政令实施政务。在清朝的中央集权皇权体制下，一切政令来源于中央。中央政令下达到各省督抚，督抚再下达给各级地方政府，州县是最后的具体执行者。州县定期以各种册报形式将执行情况上报给上级官府，接受上级官府的监督。州县官行政的依据是各种法令、法典、则例等法规体系，这些法规对州县官履职的程序、内容、方法都做了详细的规定，确定州县官是贯彻中央政令的责任主体。也就是说，州县官对州县治理的好坏承担全部责任，无论哪个方面工作出了问题，都会受到相应的处罚。《大清会典》中列举的官员的行政处罚是：

一曰罚俸。其等七（罚其应得之俸，以年月为差，有罚俸一月，罚俸二月，罚俸三月，罚俸六月，罚俸九月，罚俸一年，罚俸二年之别）。

二曰降级。留任者，其等三（就其现任之级递降，即照所降之级食俸，仍留现任，以级为差，有降一级留任，降二级留任，降三级留任之别）。调用者，其等五（视现任之级实降离任，以级为差，有降一级调用，降二级调用，降三级调用，降四级调用，降五级调用之别）。

三曰革职。其等一，留任者，别为等焉（革职之等，在降三级调用之上；革职留任者，其等在降三级留任之上，与降一级调用同等）。

凡降调而级不足者，则议革。……凡处分至革职则止焉，甚者曰永不叙用。……革职有余罪，则交刑部。[65]

钱粮关系朝廷正供，也是州县官的主要职责。乾隆有谕：“向来经征不力，州县皆例有处分，而认真督催，使应征钱粮年清年款，亦系地方官分内应为之事。”[66]朝廷对钱粮从征收到交纳的每一个环节都设置了对州县的问责。如州县钱粮必须在一定期限内按一定数量完成，如有拖欠，则按拖欠数额受相应处罚：州县官欠不及一分者，停其升转，罚俸一年；欠一分者降职一级，二分者降职二级，如欠四分，除降职四级外，还令戴罪催征；欠五分以上者革职。[67]未完钱粮必须在一年内完缴。如果州县官在钱粮征收中有挪用或谎称民欠者，私加火耗、私派加征者，则革职拿问。[68]如有绅衿、衙役包揽钱粮之弊，该管地方官没有查出，罚俸一年；如州县官对完粮之民勒令不许填数或不给印票者，则革职拿问。如有各种抗粮事件，州县官必须一面详报上司，一面严行拘拿追比，如有瞻徇容隐，则照徇庇罪议处。[69]仓米被窃，不行查察，按行窃次数分别处分。如失察被窃一次，罚俸六个月；二次者罚俸九月；三次者，罚俸一年；四五次者，降一级留任。[70]钱粮征收后，州县官必须造报奏销钱粮册，且必须在规定期限内完成上交。如有拖延，则按时间长短分别给予罚俸、降级处分；如有数目错误或遗漏者，亦要罚俸一年。[71]钱粮如有亏空，不仅州县官本人按照亏空数额接受从罚俸到革职的处分，其上司也要接受分赔、罚俸的处罚。[72]

司法和社会治安关系社会稳定，中央在赋予州县官司法审理职权的同时，还要求其承担相应的司法责任。一旦州县发生盗贼，捕役必须在一定期限内捕获，“每一案之盗，于例限一年之内拿获过半，免其治罪；其不及半者，一名笞三十，按名叠加”；“承缉各官务期必获盗首，如限内不获盗首，虽获盗过半，于免罪之外仍罚俸一年”；三限不能拿获，降一级调用。[73]州县官若因害怕盗案参处而“讳盗不报”（不报或隐匿案情），也要受到相应的处分：州县官革职，道府同知通判失察者，降二级调用；徇庇者，降三级调用；督抚失察，降一级留任。[74]

在审案方面，亦规定必须在一定期限内审结。如寻常命案，统限六个月完结。其中州县限三个月审完上转府州，府州限一月半解臬司，臬司限一个月上转督抚，督抚限一个月咨题。盗案及斩绞立决命案并一切抢劫杂案，统限四个月完结。其中州县限两个月审理完毕解府州，府州二十日解臬司，臬司二十日解督抚，督抚二十日提咨。如州县官迟延超期，逾限不及一个月的，罚俸三个月，逾限一月以上，罚俸一年。[75]

就是诸如户婚田土等州县可以自行审断的案件，同样也严格规定必须在二十日内审完并填注循环册簿，以供该管知府直隶州查核，如有违限，照迟延不结例议处。[76]

灾荒和救济工作也有各种规定和处罚。如报灾期限，必须不出九月下旬，如州县官迟报半月以内者，罚俸六月；一个月以内者，罚俸一年；超过一个月，则降一级调用；逾限两月以外者，降二级调用；逾限三月以外怠缓已甚者，革职。[77]在赈恤方面，要求州县官查明养济院贫孤人数、年貌并造册，随时报明上司，并每年亲赴点验，如发生冒领支粮者，州县官降一级调用。[78]

州县官有管束书役之责，如有书役舞文弄法、招摇撞骗、包揽词讼、侵欺钱粮情事，府州县不行查出，照徇情例降二级调用。[79]另外，如发生乡绅奴仆冒充书役、衙役犯赃、滥留民壮等事，地方官均应查明革除，如有包庇之事，均要受罚俸乃至革职处分。如有长随家人招摇弄法、倚势逞凶等事，官员降一级调用，致酿人命者，降二级调用。如果有差役等设立班馆，私置刑具各情事，一经发觉，地方官都会因纵容而从重治罪，其失察之上司也一并严加议处。[80]

总之，清代法令中对州县官的行政问责涉及州县职能的各个方面，上面所举只是其中的很少部分。钱穆说：“中国的政治制度，相沿日久，一天天地繁密化。一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。”[81]对州县官的问责和相关行政处罚制度就是循了钱穆所说的这条规律。

平心而论，问责制作为行政管理和防止官员渎职腐败的一种手段，是积极的、必要的。问题在于，清代的州县问责制并没有有效遏制州县的种种问题，钱粮征收中的亏空、加征，司法审断中的逾期、隐匿，对吏役的纵容、舞弊等，是每一个朝代都反复出现的问题，原因究竟在哪里？

一方面，清代对州县官的问责制是在皇权专制体制内运行的。清代掌握州县官员行政处分权的是吏部，提起参劾的是督抚，实行监督的是督抚、两司、道、府。一旦州县官被问责而上级官员没有及时查出，都要接受失察的处分。在没有其他制约力量的情况下，这种官员连带问责制实际上已将各级官员的利益联结在一起，其结果，必定使监督和问责成为“因人而异”的行为。上级官员可以因彼此之间的利益关系而拖延不报，或者化大为小、化有为无；也可以因个人好恶决定参处对象，致使看似严密的问责制度在执行中漏洞百出。

另一方面，州县问责制本身的严苛和烦琐，使州县官行政时不能不产生规避风险的心理。如钱粮征收中屡禁不止的“官垫民欠”现象，就是因为州县“规避处分”所为，有的地方还让书差垫欠。但这样做又带来挪移和书差加倍取偿的弊端，朝廷不得不又制定条文对州县官“从严议处”。[82]到头来，种种规避手段花样百出，问责越来越细，腐败现象却越来越多。

2。循例与违法

黄宗智曾说：“经验证据表明，清代的县官（以及清代一般的官方话语）把自己描述为一个通过言传身教进行统治、通过教谕调解平息纠纷的高度道德主义的地方官，但他们在实践中更像严格适用制定法并遵循常规化程序的官僚来行事。”[83]在日常工作中，他们循例进行常规化工作，每年在规定时间依据《赋役全书》规定的税率征收地丁银和其他税收；每月有六至九天受理民事诉讼，随时受理人命、盗贼等重大案件，并须先事勘查；其他还有编查户口、维持治安、管理驿站、修缮水利、灾荒赈济、管理常平仓和济贫机构、设立社学义学、主持县试、举行祭祀活动、劝农桑、防火等日常行政工作。[84]

当然，由于各地情况不同，也由于州县官个人勤惰、能力的不同，他们对常规事务也会有所侧重，或者只是敷衍了事。[85]光绪年间任山东惠民知县的柳堂是一位在常规化工作方面做得比较好的州县官。他认为：“为政之难也，盖兴一利即有一弊，一有不察，则善政转为虐政。是以作州县官，必时时与乡民接见，乃可得外间一二真情，而一切衙门弊端不至茫无闻知矣。”他的治理风格是对各种弊端严加整顿。原县中羁押犯人十余人分作六班，为种种需索提供便利，他改设候审公所，将有罪、无罪分作两室分别看管。他还整顿书吏漕粮征收中的舞弊行为，将节省之钱用以生息，以作宾兴之用。他整顿吏治，设立限簿，将门丁书役严加管束。原先惠民捕役不仅数量多，而且鱼肉乡里，他实力整顿，不仅大加裁撤，还令其执行任务时必带腰牌。王判镇集上斗级操纵杂粮买卖，他令革驱逐，另立新章，使营利者无计可施。惠民治河任务繁重，他“招父老问民间疾苦，佥以徒骇河淤塞水不顺”，“遂决意谋所以濬之”。他勘察河段，为防止包工首事渔利，又选择绅士成立河工局主持其事。[86]应该说，柳堂是一位能干事的官员，故而得到时人称赞：“柳君以名进士知县事宰惠民者五年，上下之交孚，官民之誉洽，政成废举，始量移去。”[87]

州县官的常规工作必须循例而行，如果违背法令，或者治理不当，都会受到相应的惩处。但瞿同祖先生早就指出：“许多法律法规并未真正被实施，或多或少流于形式。这一问题几乎在行政的各个方面都显露出来。”[88]法令没有严格得到执行，一方面是有些法令本来就与实际不符，或者难以执行；但更值得注意的是，有的州县官知道有法，但却有意不按照法令去行事。

如光绪七年（1881年）有御史奏称广西州县遇有命案，州县官闻知凶手在逃难缉，必先设法阻拦，虽有报告，也置之不闻。如凶手家中颇有资产，则勒令出钱了事，以使夫役分肥。如果凶手无力出钱，则勒令邻居等凑办。如遇有死者亲属不肯私了，亦只将凶手打死，“计免处分而已”。如果涉及盗案，则令事主改报被窃；如事主据实呈报，则勘验差缉中一任丁役从中需索，更有将事主责押者，甚至教唆盗犯捏故反诬，“以为销案之计”。如报案者愤而上控，则府道以上皆每递一呈，衙门需费三四金，或五六金，而控后只会落得“饬该州县查复”的结果，所以“鲜有上控，而上司亦遂以无事安之”[89]。我们无从核查史实，但光绪二十二年（1896年）仍有人奏州县“每遇劫案，安然无事，甚至百姓报劫，逼令改窃”[90]的情况发生，说明这种情况并不是个案，而是反复出现、屡禁不止的现象。本来，州县讳匿命盗案件，或者遇有劫案逾期不报，都要受到相应的问责和处分，但州县官之敢于铤而走险，目的就是“计免处分”。

在吏治方面，法令规定不许佐杂受理地方词讼，而州县巡检典史等常常营求审案，州县则“徇情滥委”，他们“以馈送之多寡为事理之曲直”，以致“贫民畏佐杂如虎狼”。[91]

法令对州县延聘幕友、使用长随都有严格规定，但光绪二年（1876年）御史奏报州县积弊时就指出，往往州县尚未到任，而幕友举荐已多，州县不察其贤，而碍于情面用人，“道府所荐者既受，则藩臬所荐者不能不受，督抚所荐者更不敢不受”。一旦这些人聘为幕友，则“勾结本地绅士，私行纳贿，颠倒案内之是非，播弄腾翻前后任之款目”。而州县碍于情面，往往任其所为。长随则往往勾结上司门丁，求其推荐，而州县对上司所荐不敢推辞，长随则又以上司所荐而罔所顾忌，抵任后也是事事生端。甚至不肖州县为谋得好缺，走上司之门路，“专用能干家丁为之借贷以行馈献”，等谋得好缺，则将此家丁派以管事。[92]

在钱粮征收方面，有纵容书役、催役、柜书任意加索钱文者[93]，有擅挪公款提用者[94]。而四川蓬溪县知县则纵令局绅滥支浮销，而县衙置买器具均取给于局。[95]