第一节 州县治理的内容与路径（第1页）

第一节州县治理的内容与路径

治理，现代汉语解释为统治、管理。但治理比管理有更进一步的内涵，即附有“过程、方式”的动态含义。因此，“治理”可以更进一步理解为，它是通过行政权力的实施，达到统治与管理的过程和方式。中央政府对基层社会的控制是通过州县的治理达成的。换句话说，中央政府通过州县官的地方治理将朝廷意志传达到基层。关于州县官的职权，《清史稿》云：

知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综。[2]

概括起来可分为四大类：征税、司法、维护治安，以及教育、赈灾、救济等社会公共事务。这种职权的特点，如汪辉祖所言，是“天下治权，督抚而下，莫重于牧令，虽藩臬道府，皆弗若也。何者？其权专也”[3]。关于各类事务的具体内容，有关著作中均有介绍，这里关注的是这些职权是如何实施的，以及实施过程中与乡民之间发生关系的渠道和施政方式。

一、赋税征收

州县征收的赋税包括地丁、漕粮和其他杂税，其中漕粮主要在山东、河南、湖南、湖北、江西、江苏、安徽、浙江等省征收。地丁各地皆有，但数额、税率皆有不同，主要依据《赋税全书》的规定征收。[4]

征收赋税是州县官的主要职责。“夫任土作贡，国家之常经；抚字催科，有司之专责。”[5]州县官必须保证在一定的限期内足额完成赋税的征收，否则将会受到相应的处罚。但对作为“一人政府”的州县官来说，单凭一己之力是无法完成征收任务的，必须依靠胥吏、里甲长，或各种代办人，并按一定的程序来征收。[6]

以州县官赋税征收中最重要的地丁的征收为例，每到开征地丁之时，州县先由有关房科编造实征册，按都图里甲列出应纳粮户花名及征收数额；然后再由里长照式每甲编一手折长单，“凡征钱粮，必须各里预造实征册，使排年、里长知一里应征银米总数，并花户一岁应完银米撒数，而督催之”[7]。

随即要将缴税凭证交到花户手中，并敦促花户在规定期限内完缴，这就是“催征”[8]。《澄城县志》记载的征收程序是：

四乡编户各十里，里各十甲。每里里长一人，催收本里田赋，十甲轮流值年，值年之甲由粮石较多之户充当。每年六月初一日为新旧里长交换之期（交换期限定六月者半年交替，则旧里长交粮簿于新里长，庶不致遗失粮名）。每年正月开卯，先由里长截封，扯出粮票，始向本粮户征收（先扯票后向粮户征收，自免里长侵吞之弊），故举新里长之甲出帮银若干（名曰倍数），以备里长截封及花红之用。每月三卯（逢八日卯期）按卯封纳。每里有里差（名曰总催）一人帮助里长催征滞纳之户，里书一人掌各里粮簿（邑里书系房科人兼办，俗名内书手）。此法不知始于何时，沿用已久。[9]

由材料可知，参与催征的不仅有里长，还有里差、里书等人，但各地参与催征的代理人各不相同。雍正年间河东总督田文镜就发现，各地征粮“有用差役分里坐催者，有用里书甲总历年不换者，有用花户为催头责令听比者，名难悉数，法皆不善”[10]。就是一县之中也不一样，光绪时有人记载：

一县之中，承催钱漕之差名目甚多，有总头，有总总头，有都差，有图差，有保差，有帮办之差，有垫办之差，有比较上堂代受枷责之假差。如此等众，皆指望百姓积欠丁漕以养身者也。

近来各州县，更有委派官亲家丁，带领勇役下乡，分催钱漕，倚势作威，异常骚扰。[11]

在湖北，还产生了一种用钱买来的“催役”，他们揭票下乡，除向粮户索要酒食供给外，每票勒索钱数百文至数千文，稍不遂意，便以抗粮报官。[12]

然后就是收缴。康熙年确定了一个“自封投柜”制度，其办法如黄六鸿记载：

计区里之多寡以设柜，每柜一人掌之，宜于各房科择老成谙练者若干名，四季轮充，以掣名签而定人，以掣柜签而定所守，俾皆不能以意得。其收银之法，柜吏每日早堂时，舁柜至收所，时刻不得擅离。将司颁校准等子公置案上，听纳户不时完纳。其盛银封袋用绵纸双层糊裱，制成三寸阔、四寸长封袋，上刊一定字样。纳户完粮时，买此袋持至柜所，自将官等称准银数，柜吏止看明银色纹足，不许执等代称。纳户自封袋口，柜吏于银袋上填明某图里某人，完纳某项某限银若干，某年月日、某字、第几号，收役某人，随照式登记流水收簿，眼同纳户穿连入柜，随填串票付纳户收执。[13]

乡民数十里或百余里赴城投纳，都要经由柜书的核算，而柜书常常会溢额取盈，收取搬脚之费、票号之费等，各种舞弊手段也是名目繁多。[14]

由于征粮关系朝廷之正供，所以清朝形成了一套严密的制度，包括预给易知由单，按照粮户册名，依定章核算；征收之时，粮户持单照数投柜，换给印票，以防备与钱粮征收有关的各色人等从中贪污舞弊，保证国家赋税的征收。钱粮征收是关系州县官考成的要事，所以他们要注意提防粮差的捏报和绅衿的包揽，下乡时要携带粮册，召集民间闲谈，于无意中询问完粮情况，随手注册，然后分卯比催；如有两忙逾限拖欠者，则张贴告示；如发现弊端，立即严办。[15]

二、司法审理

州县正印官独任司法之责，主要包括如下五个方面：

一是查勘检验：民事案件如争田土坟山之案，常须勘丈；刑事案件如命盗重案，亦须履勘。斗殴案之验伤，命案之验尸检骨，州县官更须亲身为之。

二是缉捕人犯：命案、盗案、匪案等重案发生后，州县官均须于缉捕期限内缉获人犯，如逾期限，例有处分。命案缉凶，盗案缉盗，固有捕官（典史或巡检）为之，但州县官仍负重责。

三是管押或监禁人犯：通常州县官把微罪人犯交班房管押，重罪人犯交监狱监禁（班房和监狱如今之看守所，所囚人犯为未结案者）。

四是审理词讼：民事案件（如户婚田土案件）及轻微刑案，州县官常予调处和息，重大刑案则必须受理审讯。审讯后，笞杖罪案件应予堂断，徒罪以上案件只能定拟后审转。

五是执行判决：笞杖罪案件，州县自理，堂断后州县官即可执行；军流徒罪案件待审转结案后，州县官须依法发配或接收人犯。至于斩绞重案，无论立决或监候，亦常须州县官执行。[16]

在司法职能方面，州县官实是集法官、检察官、警官、验尸官、典狱长的职能为一体。那么，他是如何行使此项职能的呢？

依上所述，一般民事案件和轻微刑案，州县官可自行了断，但必须逐月造册报告上司，并接受上司审查。命案、盗案、匪案等重案，由州县官缉捕、审讯后转审。在这个过程中，其周围还有些人能够直接参与司法活动：首先是胥吏。各州县都有一个数目不等的书吏群，对应中央六部，分吏书、户书、礼书、兵书、刑书、工书六类。其中户书、礼书和刑书都可参与州县司法活动。具体而言，户房书吏承办田土、房宅、钱债等案件；礼房书吏承办婚姻、继承、坟山等案件；刑房书吏则参与承办人命、盗贼、斗殴、奸情、叛逆等重要刑事案件。[17]

其次是幕友。州县官左右都有一些幕友，其中最重要的是钱谷和刑名幕友两类，他们都有办理词讼的权力，但以刑名幕友为重。瞿同祖说：“一般说来，涉及财产、借贷、商业交易等纠纷的民事诉讼，不管是否发生斗殴，都被委托给钱谷师爷处理；而涉及斗殴、诈欺、婚姻、墓地争议、立嗣等案件及其他涉及亲属间的案件，不管是否牵涉借贷或财产权问题，一般都委由刑名师爷处理。杀人和盗窃案则只能由刑名师爷专理。”[18]

“师爷处理”，实际是参与相关案件的审理程序，包括：先为阅读诉状，拟写官批；签差传唤，拘提被告及干证；安排审讯日期；审讯中在堂后听审，提出审判建议；遇有徒罪以上必须审转之案，代拟一个判决意见。[19]幕友在州县官的“法官”这一角色担当中充当了重要的参谋作用。

快手、捕役职在侦查缉捕、传唤人证，即执行拘提、传唤、拘捕、看押、解犯、勘验、行刑、侦查等差事，地位低贱，亦容易为非作歹。因此，“慎选捕役、厚给工食”成为州县官驾驭他们的手段。

驾驭黠捕要自有法。捕役原系无赖之徒，多与盗贼通气坐地分赃。州县官务遵定例，于本衙门他役工食量为并给。差缉之时，另给盘费；获盗之日，又按所获名数给以重赏。如怠玩延挨则将其家属监禁勒比，不获不已，不全获不已。夫既有工食盘费以资其用，而不至于匮乏；又悬重赏以鼓舞其志，而使之有所希冀；复监比其家属，以系恋其心而使之不敢在外逍遥。如是而犹有不获之盗、不结之案？[20]

可见州县官虽是“一人政府”，但他手下有一个办事群体。这些人或承州县官之命办差，或为州县官断案当参谋。依靠他们，州县官才能同时承担诸如法官、警察、典狱、验尸等各种职能。

处理刑名是州县官的重要职责，其工作要受上级部门的严格监控：“如该地方官自理词讼，有任意拖延，使民朝夕听候，以致费时失业，牵连无辜，小事累及妇女，甚至卖妻鬻子者，该管上司即行题参。若上司徇庇不参，或被人首告，或被科道纠参，将该管各上司一并交与该部从重议处。”同时，州县官必须每月将自理事件的审断情况，逐件登记，按月造册，申送知府、直隶州知州查核，“其有逾限不结、蒙混遗漏者，详报督抚咨参，各照例分别议处”[21]。

三、社会治安

治安亦是州县官的重要责任，其内容主要是防范窃、盗、匪，维护一方平安。但要维持一地治安，州县还必须依靠佐杂、营汛、捕快，以及保甲组织。

兼有治安之责的佐杂包括佐贰（州同、州判、县丞、主簿）、吏目、典史和巡检。其中，吏目、典史承担捕捉盗贼、管理监狱、解押犯人之职责，巡检设于关津险要之地，“捕盗贼，诘奸宄”[22]，分防佐贰对所辖区域均有治安之责。