第一节 州县治理的内容与路径（第2页）

清代各省绿营分“标”“协”“营”“汛”四级。其中“营”在有的省设于府、直隶州，有的省设于县，其下则分汛而驻。如安徽芜湖，是商业繁盛之地，驻有芜采营，光绪二年（1876年）时设参将1员、千总1员，驻芜湖县。把总2员，驻防当涂、繁昌两县。外委千总1员、外委把总1员、额外外委5员，分驻各汛地。计有马战兵24名，步战36名，守兵262名。[23]清政府要求每有地方抢劫重案，州县官要会同营员缉拿，并令州县于月终将营汛有无获案据实详报督抚备查。“倘州县营汛互相瞻徇情面，于获案时捏报协获，均照瞻徇例参处。”[24]

州县政府的衙役，是一群为官府服务的职役，也负有一定的治安职能。如马快或步快的职责是巡夜、执行传唤及逮捕；捕役则缉捕盗贼；民壮负责传唤民事诉讼的被告和证人，同时也会协助拘捕盗贼。[25]

保甲是州县官实施治安治理的最重要的制度安排。“保甲，就是清朝统治者所推行的最为重要的基层统治体系中的一大组成部分。”[26]

一州一县城关各若干户，四乡邨落各若干户，给印信纸牌一纸，书写姓名、丁男、口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，违者治罪。十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若邨庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有事互相救应，保长、牌头、甲头，不得借端鱼肉众户，违者治罪。[27]

州县官的职责是整顿并监督保甲，即“于朔望查点地保之时严加训饬，或乘公务下乡之便到处提撕，更出其不意，轻骑简从，亲往缉查”[28]。并通过保甲长对保甲簿的定期修正改动来把握辖区内人口变动及流动情况。保长由旧任保长推荐或公举产生，按期轮换，同时要取得州县官的认可，给予执照，“凡里正、保长皆给与戳记”[29]。

保甲本质上是一种编户方式，目的是通过编户联保，建立起缉查违法者，特别是稽查强盗土匪的治安组织网络，达到治安的目的。[30]嘉庆年间规定，保甲如有窝留逆犯没有报告，经地方官捕获，窝藏之家即与叛逆同罪，其同牌十户一并连坐。[31]为防止里长甲长容隐之弊，法律严令里长甲长等取具连名互保甘结，如有来历不明踪迹可疑者，倘已经具结，查出后将出结之里长甲长按律连坐，本犯罪轻者，里长等之罚亦轻；本犯罪重者，里长等之罚亦重。目的使“庶群知警惕，不敢轻易容隐在逃逆匪”[32]。还要每月保障出具无事甘结，报明州县；州县按季加具印结，报明道府，道府按册检阅，年底报明院司。如有违例，由上司查明提参，从重议处。[33]

当然，保甲的这种功能在实践中很难达到统治者期望的效果。但我们也看到，一旦地方发生社会动**，朝廷又会令各地整顿和强化保甲，以达到维护社会稳定的目的。嘉庆年间，川楚一带发生白莲教起义，朝廷诏令各省州县办理保甲。湖南宁乡知县王余英制定保甲条规，强调“保正各将所管都内居民铺户查计清楚”，牌头将所管十家人口姓名年岁作何生理各填牌内，转交甲长汇付保正照誊循环簿，送县盖印。“牌头确查十家内如有窝赌窝娼窝贼私宰等事，立即协同保甲据实指名具禀，以凭拘究”；遇有形迹可疑者，须“留心盘诘”。还立十家新牌示，不许停留匪类窝藏盗贼，并连环保结存案。[34]

承平之时，保甲的这种连环保结的功能必定会松弛。与此同时，随着“摊丁入地”的推行，里甲制的废弛，保甲的功能也发生变化。他们承接衙役的职能，成为衙门差役职权在基层社会的最末端，因此《文献通考》将其称为“在民之役”，表明他们既是以平民身份为官府服役之意，也表明他们实为州县衙门差役的延伸。

地方一役最重，凡一州县分地若干，一地方管村庄若干。其管内税粮完欠，田宅争辩，词讼曲直，盗贼生发，命案审理，一切皆与有责。遇有差役所需器物，责令催办；所有人夫，责令摄管，稍有违误，扑责立加。终岁奔走，少有暇时。乡约、里长、甲长、保长，各省责成轻重不同，凡在民之役大略若此。[35]

由此而言，虽然保甲成效不佳，但由于它的特殊功能，所以并不像里甲那样废而不用，而是在不断整顿中延续，成为州县官实现治理的工具。沈彤指出：“保甲之设，所以使天下之州县，复分其治也。州县之地广，广则吏之耳目有不及；其民众，众则行之善恶有未详。保长甲长之所统，地近而人寡，其耳目无不照。善恶无所匿，从而闻于州县。平其是非，则里党得其治，而州县亦无不得其治。”[36]州县通过保甲，“统一诸村，听命于知县，而佐助其化理者也”，“如身之使臂，臂之使指，节节而制之，故易治也”。[37]

州县治安，重在“防”和“治”。实际上，一旦州县境内发生形同“盗”“匪”一类的重大案情时，州县官则会动用各个方面的力量加以围剿。雍正时期，广东普宁县发生豪族抗粮事件，知县蓝鼎元即刻发出檄文：“本县已经移营，再委大弁，多带兵丁，县尉统领三班人役丁壮二三百人，前往围搜擒捕。保正乡兵，奋勇先登，不知汝等何以待之？若汝只以闭寨不出为高，谓可负隅久延，则本县传令约保，唤出力作农民，以铁锄三百，掘倒城墙，去汝保障。”[38]在这个事件中，蓝鼎元移调营汛、派遣捕役、调动保正乡兵，甚至力图动员青壮农民，对抗粮豪族形成强大威慑力量。当然这只是个案，但从中我们也看到，在乡村治安中，一旦发生大案重案，常常是各种力量共同配合的，其中州县官的掌控调度起关键作用。

州县官维持社会治安的主要职责，是严加防范，随时查拿匪犯盗贼。因此，“凡乡镇集市人烟辐辏商贾云集之地”，都要责成地保稽查，路捕巡缉。为防止地保、路捕有包庇纵容行为，州县官还要亲自下乡访查，并密访绅士父老。[39]如有逃脱要犯，要将该犯年貌籍贯详细开明行文通缉，各州县一面差捕追缉，一面填写印票分给各乡总甲访查。[40]

当然，这套治安体系并不是总是运转自如的，营汛会因自身的腐败而涣散，在围剿盗匪中发挥不力；捕快常因扰民而为人们诟病；保甲随着时间的推移会形同虚设。种种问题，都会使地方无法解决各种治安问题，尤其是在重大盗匪案件的解决方面无能为力。

四、社会公共事务管理

州县官有着广泛的社会公共事务管理职责。光绪年刚毅所作《牧令须知》中谈到州县官的居官之责：“设学校，宣圣谕，邀集绅耆，讲求水利，编查保甲，建立社仓，开垦荒田，即山泽园圃之利，鸡豚狗彘之畜，亦皆为之经画；鳏寡孤独废疾亦皆为之养赡。”[41]州县官通过各方面的治理措施，把基层社会生活纳入国家规定的轨道之中，从而达到治理与控制的目的。

慈善和救济。州县都有一个由州县官负责的常平仓，以便春天青黄不接时将粮食平价出售给本地百姓，秋季再用春季售粮回收的资金重新低价买粮补充。饥荒时，贫民也可以从常平仓借粮，收获后无息偿还。[42]

此外还有义仓与社仓，或数户共建一仓，或每族或族中每房各设一仓，社长由州县官“访各乡之好善富户主持之”[43]。光绪初年陕西大灾，巡抚谭钟麟即饬各州县访求正绅，敦请并刊刻告示，劝谕正绅出而襄事，并强调“不必以干预为嫌”[44]。每年秋季绅耆劝人捐谷时，要手持州县官设立的印簿登记捐户姓名、捐谷数量，择老成殷实者为出纳，设立四柱册登记明晰，由州县官核实转报。[45]

州县还设有善堂，如收鳏寡孤独废疾贫民的普济堂（也有的地方称政先堂、体仁堂、广仁堂、养济院等），收养弃婴的育婴堂，实行义葬的锡类堂，等等。多数为绅士经管，州县官监督。州县官要慎选堂长等管理人员；对收养之人进行点验注册后发给腰牌，不得听任书役代报；对口粮发放、院内管理、经费使用等随时进行核查。[46]

赈济饥荒。州县官必须对辖区内发生的灾荒及时报告。首先是勘灾，即调查灾情，要求亲履田亩，勘准分数轻重。其次是报灾，即遵照例限，详细开列受灾的都图庄圩，详报上司。再次是审定被灾人户，申请发仓，设厂向灾民施粥，并注意防范不法商人乘机抬高粮价，如有囤积居奇者，“许人举发”。最后还要负责开渠筑堤修葺城垣，以工代赈，“令小民得力役之资以为糊口之计”[47]。

上述这些工作，有的地方由村长登记、乡绅核对，再派专员审查。[48]但州县官更多地被要求亲力而为：

地方遇有水旱霜雹蝗虫等灾，必宜速勘速报。如灾民饥溺，迫不及待，一面倡捐买米散敖以救民命，一面详情委查发饷赈救……或请发仓谷以平市价，或请借籽种，或劝富平粜，或散借粮食，秋收归还。安贫宜先保富，保富正可济贫，全在牧令尽心经理。[49]

在整个办赈过程中，如果州县官不尽职和发生贪腐行为，亦会受到严惩。《大清会典》雍正年定：

州县官将小民疾苦之情不行详报上司，使民无可控诉者，革职永不叙用；若已经详报而上司不接准提达者，将上司革职。至于赈济被灾之民，以及蠲免钱粮，州县官有侵蚀肥己等弊，致民不沾实惠者，照贪官例革职拿问。督抚布政使道府等官不行稽察者，俱革职。[50]

教育和教化。州县官主持“县试”以选拔童生，筹集捐款设置“义学”，监督“乡约”，倡导礼仪、改良风俗。“教化大抵节俭忠厚为要”，迎神赛会婚丧奢侈之类在所必禁，**赌之类在所必惩。[51]

教化是思想控制的手段，它通过州县官、里长、乡约、族正，把朝廷意志贯彻到乡、到里、到族，从而实现控制的目的。有人论曰：

天下之治始乎县，县之治本乎令。……朝廷垂意为县矣，勤勤于必得其人，得人矣又虑以一邑之大，民之众，上与下不相属，政令无与行威，惠无与遍，虽谨且廉，而其政不举，于是里有长，乡有约，族有正，择其贤而才者授之，然后县令之耳目股肱备也。县令勤于上，约与正与长奉于下，政令有与行矣，威惠有与遍矣，族之人有一善则其正劝之一族矣，里之人有一善则其长劝之一里矣，乡之人有一善则其约劝之一乡矣。有一不善，则斥之一族矣，斥之一里矣，斥之一乡矣。既已如此，县令于政理之暇又时召见此三人者，面问百姓疾苦，人情向背，而以考吾政。优优怡怡，劳来而益委重之，以乐乎其心而警其怠，宣上之德意于民。民皆曰：上之爱我如此也，上之期我以君子善人如此也，吾日见乡里风俗之美也。[52]

这是州县官依靠里长、乡约、族正实施教化的过程，目的是“教以孝弟忠信和睦乡邻约束子弟之道”[53]。所以州县官还有一项“教民”“化民”的职责。

首先是宣讲圣谕。州县官应亲历而为，“每遇朔望两期，务须率同教官佐贰杂职各员亲至公所，齐集兵民敬将圣谕广训逐条讲解，浅譬曲喻，使之通晓”。四外乡村不能兼到者，则在大乡大村设立讲约所，“选举诚实堪信素无过之绅士充为约正”进行宣讲，州县官则要不时亲往查督。[54]

其次是宣讲有关法律，教民知法。雍正三年（1725年）谕刑部，“欲使民知法之不可犯，律之无可宽，畏惧猛省，迁善而远过也。但法律包举甚广，一时难以遍谕”，故要求将大清律内所载斗杀人命等律逐条摘出，疏解详明，通行各省，令地方官刊刻散布于大小乡村，处处张挂。[55]

乾隆十年（1745年）又进一步要求将有关谋故斗杀、刨坟奸盗等类事关伦常风化的法律条文，除刊发告示分发各州县外，还要各乡约正于每月朔望宣讲圣谕之后，“务必实心宣谕劝诫，使之家喻户晓，戒惧常存”[56]。

清代规定乡间的“乡饮酒礼”，不仅有一定的礼式，而且也要宣讲律令。乾隆二年（1737年）议准：“酒席座次，悉依定式陈设，并刊刻礼节，临期分给宾僎执事人等，遵照行礼，其应读律令，即开载于礼节之后，令读者照例讲读。”并要求州县官稽查监看，如有违条越礼，依律惩治，即笞五十。[57]

再次是引导约束社会风俗。乾隆年间的巡抚陈宏谋要求各州县将地方风俗利弊刊示晓谕，分发各乡约社长，令其转告附近村民。还要求州县官每遇因公下乡路过村庄时，都要传齐村民，将示内内容谆切面谕询问情况，“遵从者奖之，不率者戒之。其有孝弟廉节乐善任恤之人，询得其实，或给匾额，或当众称许，或量赏银米，或给帖免差，或详请优奖，以示风厉”[58]。

对地方节烈孝义之事，州县官应随时访闻，对符合条件者请旌表，对未合年例者，州县官则要行维持保护之道，“平日留心采访，某村有节孝义士某人，巡历经过，不妨亲加存问，并传集本村本家之人当面晓谕，念其情之可悯，奖其事之难能，相劝亲族，留心扶持照看，不可图产欺凌。年例未符，官先给一匾额，以待旌表；贫穷者酌给米布，以示优恤”。如此做法，达到“乡民见官重节义，人自知节义之当重”的目的[59]。

在教化的过程中，州县官还被告诫要善于依靠绅士：

为政不得罪于巨室，交以道，接以礼，固不可以权势相加。即士为齐民之首，朝廷法纪不能尽喻于民，惟士与民亲，易于取信。如有读书敦品之士，正赖其转相劝戒，俾官之教化得行，自当爱之重之。[60]

在州县官的地方治理中，“抚民”是重要方面，它不仅关系地方的社会稳定，也是国家对社会控制的直接体现。但“抚民”包括的工作非常广泛，很多事务在州县官的考核体系中难以直接呈现，所以“抚民”工作做得如何，常常与州县官的重视程度有关。光绪二十一年（1895年）任山东惠民知县的柳堂认为：“亲民之官，必须教养兼施，方可以正人心而厚风俗；然欲兴教化，必先端士习，欲端士习，必先立学校。”故上任后就整顿义塾，并推广阖境乡学，刊刻圣谕俚歌十六条发至各校，责成塾师宣讲圣谕。这种将圣谕宣讲纳入义塾的做法被山东巡抚赞为“创举”[61]。

但对更多的州县官而言，其做事“惟以钱谷簿书为重，而于兴利除弊、禁暴安良、农桑学校、人心风俗诸务漫不留心。官之于民，照例文告之外，既无余事”[62]。“抚民”在这些州县官的施政过程中常常被置于无足轻重的地位。