第二节 州县官与各方关系（第3页）
尤其到清末，西南边疆改土归流，为加强治理，遂增设巡检。宣统元年（1909年）四川总督奏请在雅安府属清溪县黄木厂添设巡检，“专司抚驭汗（汉）夷，缉匪保教等事”，配衙役二名，仵作一名，学习仵作一名，弓兵八名，并添建衙署。[128]后又在西昌县添设普威巡检一员，“管理汉夷狱讼暨兴学屯垦各事”[129]。而宁远府盐源县阿所拉地方因治安恶劣，巡检“职微权轻，既无理民之责，防捕亦等虚文”，故请将巡检升改为抚夷通判，定名盐边厅，仍隶宁远府管辖。[130]云贵总督李经羲因滇西土司交界地方治安形势严峻，“自非添设流官分司治理不足以专责任”，故请添设知州一缺并巡检二缺。[131]
上述调整的巡检中，有的因地处偏远而在缉捕等权限之外又增加了保教和兴学屯垦等行政职责。
清廷禁止佐杂单独处理地方词讼事件[132]，但在实际中又认可他们在特定情况下参与词讼。其中有几种类型，第一种是典制规定的，如规定只有在正印官“公出”时，佐杂可承担查验、代验、监决等职责。[133]第二种是授权的，即在特定情况下，经上级授权，佐杂可受理奸拐、邪教、窃盗、赌博、户婚、田土等案件。第三种是“默许”的，或者因为一县内讼事繁杂，或者由于地方偏远，地方官常常默许分防佐贰巡检处理民间细故等讼事。[134]总的来讲，尽管佐杂参与司法在客观上是存在的，但他们素质差、地位低，如果过多地参与诉讼，会导致大量违法乱纪现象出现，所以朝廷对他们的这一权力是严格防备和限制的。
以上事实说明，在人口增加、州县官事务繁忙的情况下，州县官对一些或偏远或繁盛之地常常有鞭长莫及之势，朝廷为加强治理，遂有巡检、佐贰分防之制。这种制度安排在一定程度上拓展了州县官的权力链条，强化了对偏远或繁盛之地的控制和治理。
但这种制度又是有局限的。第一，巡检、佐贰并不是每个州县都有设置。据瞿同祖先生依据1899年《清会典》统计，全国仅有32个州同，35个州判，345个县丞，55个主簿。也就是说，仅不足一半的州设有州同、州判，仅不足三分之一的县设有县丞、主簿[135]。在社会不断变化发展的情况下，仅靠佐杂分防加强治理的作用是有限的。
第二，佐贰、巡检权轻位卑，起到的治理效果有限。“权轻”，即他们除被委以特定职责外，大多数的职责并不确定，更多是协助州县官、受州县官的委派做事。“位卑”，指在职官系列中，他们处于最低等级。一般州同从六品，州判从七品，县丞八品，主簿九品，巡检从九品，而典史则未入流。同治二年（1863年）有一道上谕：
王宪奏，边陲地方紧要，请将陇西县丞仍改为漳县知县一折。甘肃巩昌府属之漳县，于道光九年改为陇西乡，设立县丞，归并陇西县管辖，原为因时制宜起见。兹据王宪奏称，漳邑原设县治，距陇西七十里，西南接洮州岷州，东南接岷州宁远，延袤三百余里，毗连皆系边要地方，辽阔自裁。并陇西改设县丞后，书吏刁诈，盗贼出没，土棍强横，有非县丞所能治理，且该处旧有盐井课项攸关，甘省回逆俶扰河州狄道等处，均与漳邑旧治相去非远，尤非县丞所能筹办各等语。陇西界临边徼，复近回氛，练勇筹防在在均关紧要，该藩司籍隶漳县，于该处地势情形所筹尚为明晰，见值满目兵焚地方凋敝之际，所有改官定制苟与时事有裨，不妨量为变通。[136]
这段话说明：（1）该县县丞有一定的管辖区域，即由漳县改的陇西乡；（2）县丞职能是有限的，所以在治理方面显得无能为力，不得不撤销分防县丞，改设为县治。
清末也有这种情况。如云南永善县副官村地方，为水陆交通、商民辐辏、五方难处、词讼纠纷之地，原来只设县丞治理，然“权轻位卑，期难镇摄”，而县令距此地近六百里，实有鞭长莫及之势，于是经云贵总督奏请，将副官村县丞裁撤，改设知县一员，与永善县分地而治。[137]
增设佐贰、巡检是为加强和便于治理的考虑，而裁撤佐贰巡检则是因为他们位卑权轻，不足以达治理效果，两种情况都暴露出在社会经济变化的背景下州县基层社会治理的局限与困境。光绪三十三年（1907年）直省官制通则颁布时，奕劻等不得不表示：
至于县丞巡检各官，既不准受理民事，又初无一定责成，虽号分防，几同虚设，以致民生坐困，吏治不修，而其原则仍由于官制之未尝完备。[138]
由此确定了通过官制改革，增设职能部门、建立基层自治组织以改变这种治理结构的基本方向。
四、州县官与幕友、胥吏
幕友，也称幕宾、师爷，是州县官施政的重要助手。几乎每一个州县官都离不开幕友，时人杨象济说：“今县令之难为者，以一县之大，盗贼、水火、钱粮、谳狱、兵刑、差役、应供、迎送之繁，责之一人，则事之不举者必多，是所值使然。”又说：“夫令以千里远来之人，民情风土非所素习，而寄权于幕宾之手，宜其事之不治。”[139]职务繁重和不了解当地情况，是州县官需要幕友襄助的主要原因。幕友协助州县官处理案件审理和钱粮征收等方面的事务。确切地说，是在这些事务的处理中担当咨询参谋、审核文件、草拟决定等方面的工作，是州县官身旁出谋划策的重要人物。此外，幕友还可纠正州县官的缺失，州县“远来守土，情形不习，或偏于气质，或囿于识见，或偏听家人，或误信书吏，全赖幕友烦心苦口而劻襄之”[140]。正因为如此，州县官一般对幕友待之以宾，尊之以师，强调“宾主砥砺相借”。幕友在州县衙门中有较高地位。
幕友一般由亲属、朋友或同僚推荐，经州县官面试聘用，需要有一定的文化专业知识。所以州县官被告诫要“慎延幕宾”，注意选择“品行端洁、学问优长，既历练于事情，更精卓于识见者”；业务方面要在刑名钱谷方面“熟练精细者”[141]。
由于幕友了解本地情况，具有刑名钱谷方面的专门知识，所以容易发生幕友把持政务，或者幕友与书吏勾结等情事。清政府也作出种种规定，如不许上司向州县官勒荐幕友；不许幕友借端出外、任意出入衙署；不许幕友“树党盘踞”。如有发生幕友勾结徇私滋弊情事，道府州县都要负失察处分。[142]州县官负有对幕友的监督之责。
胥吏主要指州县衙门六房的书吏和三班的衙役。[143]书吏掌管文书案牍，衙役则是州县政令的传达者和执行者。就州县而言，胥吏是不可缺少的，但胥吏之害又是一个难以解决的痼疾。原因就在于州县政府事务繁多，而各种事权又集于州县官一人，不得不借助于一批胥吏去完成各种事务。但从清朝州县政府的建构来说，正式官员编制很少，而大量的胥吏则成为编制外的人员。他们没有官职，没有固定的薪水，只能在公务活动中需索，由此产生种种腐败行为和严重的吏治问题。时人鲁一同认为，胥吏必不可裁，原因一是“法密”，官不能尽知，必问之吏，“吏安得不横法，安得不枉乎”；二是“治事之官少，治官之官多”，致使各种公文遍达，“县令一身两手，非有奇才异能，而常身任数十倍之事”，势必会依靠胥吏，“胥吏乃始攘臂纵横而出乎其间”。[144]
光绪二十五年（1899年），新任山东惠民知县柳堂上任伊始，就决心力除积弊，将门丁严加约束，并出牌示，与门丁书吏约法三章：
凡有词讼差票，量道路之远近定票传之速迟。署内立有限簿，随时稽查，到限务要送审，以候讯断。倘逾期不送，抑或空禀搪塞，定即开单严比，照例惩办。所有从前一切不经名目勒索钱文，概行裁汰。嗣后如有书役假门丁名向乡民需索钱文者，准其来宅门呼冤，本县自有处治。[147]
捕役也是州县官必须严加管束的对象。每一个县都有数量不等的捕役，如山东惠民，多至七八十名，少也有五六十名，各个时期不等。有总捕，名注卯册；有散捕，未登册者，“大约皆无业游民与宵小无赖之徒”，经常以捕盗为名，骚扰乡里。知县柳堂整顿捕役，在捕总中择一人为总捕，择年富力强散捕三十名分派四乡，每人都详注卯簿，给腰牌一块，写明年貌，以备稽察，并出示告知乡民，凡捕役下乡缉贼，除有批票外还要核对腰牌年貌。[148]
为了防止胥吏贪污舞弊、危害乡里，有的州县官也采用了一定的办法。柳堂试图通过定期限对违犯规定者加以处罚，以民告来强化监督，通过发腰牌等办法对胥吏加以控制，但结果正如瞿同祖先生所说，州县官无论是对书吏的监督，还是对衙役等人的控制，实际上都难以达到真正的效果。其背后反映的是州县衙门制度的不合理。
此外，州县衙门还有一群州县官的私人仆役，即长随、门丁。他们由州县官自行招募，为州县官私人服务。他们监督进出官署的人员，负责公文的收发和衙门内的上传下达；参与审讯中的各种准备、勘验；在征税中参与催收、解运等工作。总之，虽然他们地位低贱，但是却可以参与州县衙门的所有公务，依靠与州县官的私人关系，常常介入各种贪赃枉法活动，为非作歹。虽然清政府制定了法令对他们的行为严加限制，并确定了州县官的监督之责，但实际中常常是无效的。[149]
瞿同祖先生指出：“士绅是与地方政府共同管理当地事务的地方精英。”他们地位优越，享有社会、经济和法律的特权。作为本地人，他们熟悉地方情况；作为有一定地位和特权的人，他们常常会在民众中取得信任而成为代理人。相反，州县官则为外来者，对地方情况知之甚少，因而需要向绅士了解情况。[150]《钦颁州县事宜》中说，“绅为一邑之望士，为四民之首在。绅士与州县既不若农工商贾势分悬殊，不敢往来；而州县与绅士亦不若院道司府体统尊严，不轻晋接”，州县与绅士交际自不可少，“地方利弊可以采访，政事得失可以咨询，岁时伏腊讲射读法之余，可以亲正人而闻正言，上有裨于吏治，次之有益于身心”。[151]王凤生《绅士》有论：
为政不得罪于巨室，交以道，接以礼，固不可以权势相加。即士为齐民之首，朝廷法纪，不能尽喻于民，惟士与民亲，易于取信。如有读书敦品之士，正赖其转相劝戒，俾官之教化得行，自当爱之重之。偶值公事晋见，察其诚笃自重者，不妨以其乡之有无盗贼，民居作何生业，风俗是否醇漓，博采周咨，以广闻见。至于观风奖励书院膏火、乡试宾兴，或捐资以厚赠遗，或筹款以增产业，务期培养寒畯，文运日兴。[152]
州县官不仅在钱粮征收、社会治安和公共事务中要依靠绅士，还要在其他行政事务中注意联络和使用绅士。光绪二十五年（1899年）任山东惠民知县的柳堂在治理河工中，鉴于以往首事把持包工借以渔利的弊端，在城中设河工局予以改革，选择公正绅士经管收钱、包工等事宜。他还与绅士协商，成立调夫局，分段防汛，于适中之镇设立防汛总局一处、分局五处，选择绅士驻局。[153]
但绅士毕竟是官员之外的一支力量，他们经常也会做出种种营私和不利于官府的事情，因此，朝廷和上级官员也总是不断告诫州县官要注意防范绅士。《钦颁州县事宜》中将“以礼法绳之”作为州县官对绅士的“待之之道”。如绅士有凭借门第，倚恃护符、包揽钱粮、起灭词讼、出入衙门、武断乡曲者，必严加惩处。[154]王凤生也说，绅士“若干谒以私，即推而远之。无论衿绅，必不容其袖递禀呈，关说词讼，倘敢非分滋事，藐视官长，甚以呈词诋毁，当众谩言，一经尝试，必加意整饬，明正其非，决不可任其得意扬眉，以启他日加凌之渐。最无状者，轻则戒饬，重则详革，必锄非种，以育真才，斯足服士心而崇众望”[155]。刚毅提醒新到任的州县官说：“莅任之初，于地利民情山川形势诸多未谙，必须博访周咨，集思广益，故绅士不可不见。然绅士品性不同，结交更当留意。”[156]