任务二 做好社区人口管理（第2页）

流动人口是在中国户籍制度条件下的一个概念，指离开了户籍所在地到其他地方居住的人口，但目前尚无明确、准确和统一的定义。国际上，类似的群体被称为“国内移民”。2012年我国流动人口数量达2。361亿人，相当于每6个人中有一个是流动人口。

流动人口可以分为流入人口和流出人口，流入人口是指来到该地区的非户籍人口，流出人口是指离开该地区到其他地方居住的户籍人口。流动人口根据流动性可以分为常住流动人口和短期流动人口，常住流动人口一般指在该地区居住较长的一段时间（如5年）。目前流动人口的行政管理以公安部门为主，主要抓流动人口的治安问题。劳动和社会保障，卫生，教育，计划生育，社区流动人员和出租屋管理服务站等部门分别管理流动人口的不同方面。

二、城市社区人口管理面临的新特点

新形势下，城市社区人口管理工作主要面临以下几方面的变化：

首先，常住人口迅猛增加。人口增长速度快、城市人口容量的不确定性是目前城市人口的基本特点。我国的人口管理是以户籍管理为基础的，人口、户籍的增加，自然增加了户籍管理的工作量。人口的增加，特别是户数的增加，给人口管理带来了很多的困难。传统的户籍管理模式不适应今天人口发展的现状。在人口增加的同时，人口的社会分化也日益加剧，人口结构复杂。在常住人口管理方面，由于城区改造、居民小区建设带来的人口迁移及房屋租赁、上学、工作地点变动，特别是住房条件的改善，小家庭的迅速发展等，使常住人口中人户分离现象十分突出。一方面，有大量不在管区居住的空挂户口；另一方面，还有大量户口不在管区的寄住人口。这使人口管理与住户管理相脱节，形成户籍地和寄地管理两难管、两不管的局面，人户分离现象严重。相信这在任何一个大中城市都是普遍存在的。

其次，流动人口增多，流动人口的管理问题成为人口管理的重点难点。在城市化的发展过程中，作为现代化的一般规律，必然有大规模的人口流动现象。西方国家的城市化基本上是农村居民到城市工作，农村向城市移民而形成的。而我国还处于城市化的初始阶段，表现为民工到城市打工，把城市作为暂居地，这就是所谓的民工潮。大规模的民工潮，打破了过去封闭的社会，加速了社会流动，对我国经济的发展和劳动力合理使用有着重要意义。但大规模的甚至盲目性的流动，对相对封闭的城市人口管理带来了很大的困难，对社会稳定也有着消极的影响。我国现有流动劳动力占有相当的比例，其中的大部分是流入城市。另一方面，一些城市的常住人口由于经济利益等的因素常年在外工作，成为常住外地的“暂住人口”，暂居户口所在地的“常住人口”，给人口管理带来了很大困难，也给社会治安带来了许多不稳定因素。而在暂住人口管理方面，目前也只限于有稳定住所和稳定职业的外来人口。

第三，单位的人口管理职能削弱甚至消失，受社会组织有效约束的人口比例明显下降。

计划经济时代，一个单位就是一个封闭的自成体系的系统。单位不仅是社会成员工作的场所，而且承担着全部的社会职能，不仅是社会成员经济收入的唯一来源，而且是住房、医疗等社会福利的唯一来源。成员的吃喝拉撒，生老病死都由单位承担，人若离开了单位，将无处安身，寸步难行。这种体制形成人的社会意识薄弱而单位意识强烈，单位实际上成了人口管理的重要部门。户籍管理从某种意义上讲，似乎成了人口管理的补充。人们要了解一个人住在什么地方，首先想到的往往是单位。然而改革开放后，不具备上述社会职能的非国有企业大量涌现，国有企业也开始了体制转轨，许多企业仅仅是劳动场所而已，员工的业余生活和社会劳动有了明显的分界。同时，由于社会分配渠道的增多，单位之外的可替代性社会资源增多，单位也不再是成员经济收入的唯一渠道。现在随着经济的快速发展，以单位来管理人口更是非常不现实的做法。

三、社区人口管理的内容

（一）社区人口户籍与居住管理

中国是世界上少数几个实行户籍管理制度的国家之一。常住人口户籍管理是公安机关人口管理的基础工作，是对暂住人口管理和重点的前提条件。社区是现代社会的基本构成要素，对社区常住人口的户籍管理尤为重要。当前社区人口管理包括常住、出生、死亡、迁出、变更等七项任务。

具体来说，社区户籍管理一般都有以下内容。

1。分区编户，逐号标牌

中国户口管理有“户口段划分”和“门牌管理”两大业务，即为了区分每家每户每个人而在最基层行政区划之内再仔细管辖区，逐户编定号码，标定门牌。

2。普遍登记，定期统计

各国的户口登记，有一个部门统一或几个部门分散进行，中国的户口登记是由公安机关户政部门统一进行的经常性登记。户口统计业务系统整理户口登记资料，供计划、管理分析研究之用。

3。身份证件管理

现代社会对身份证件的需求日益增多，身份证件制度是否完善，已成为一国社会管理是否现代化的标志。中国从1985年开始实施居民身份证制度。

4。户口调查和社区安全规范

为保证登记、统计内容的准确性，户口调查是各国户口管理的必备业务。社区户口管理的户口调查业务，由公安户政人员结合社区治安保卫工作进行。

5。户籍档案与人口信息管理

户口档案大多长期保存，以备行政、法律事务和社会的其他需要：我国户口管理不仅在五十多年里积累了丰富的户口资料，而且经过近20年的艰苦努力建成了覆盖全国的人口基本信息计算机管理网络，极大地提高了为社会和公民服务的速度、质量和效能。

6。户口迁移调控

我国十多亿人口的迁移调控主要通过户口管理来实施。几十年来户口迁移调控的成绩是巨大的，但目前面临着多方面挑战和批评、指责。中国的户口迁移调控，必须长期坚持、科学加强并不断改革，而不是废弛，更不是“取消”。

居住是人类生存和发展的最重要条件之一，居住问题是人们最关注的问题之一。对流动人口来说，他们远离家乡，更容易缺乏稳定、适宜的居住条件，所以居住问题更为重要。2012年2月23日，中国政府网全文刊登《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》。通知提出，要继续探索建立城乡统一的户口登记制度，逐步实行暂住人口居住证制度。

社区流动人口居住管理工作主要包括以下内容。

1。暂住证管理

暂住证这个词据说为深圳首创，是深圳移民文化的一个标志性符号，它让初到深圳的外来人口拥有了暂时居住的权利和一个身份，这个词语本身蕴含着生活的不安定性。中国“打工博物馆”的第一件展品就是暂住证。暂住证制度后来在中国流传开来，暂住证是特定时期的人口管理方式，目前中国不少地区已取消暂住证，由居住证代替。目前仍推行暂住证制度的城市有北京，上海等城市。

2015年2月15日，国家《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，已经中央审议通过，即将印发实施。将扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。

2。居住证管理

居住证是中国一些发达城市借鉴发达国家“绿卡”制度进行的尝试，为中国制定技术移民办法，最终形成中国国家“绿卡”制度积累了经验。目前北京、天津、上海、深圳、青岛、西安等城市为引进人才，相继出台了工作居住证制度。持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民的待遇。

2014年1月，北京市出台规定，居住证制度将替代现行的暂住证，居住证将附加公共服务，随着使用者在京生活、工作的时间越长，公共服务也将随之“升级”。

2014年12月4日国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会征求意见。意见稿明确居住证持有人可与户籍人口享有同等的包括免费接受义务教育、平等劳动就业等多项权利，并可逐步享受同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助、随迁子女在当地参加中考和高考的资格等权利。征求意见稿规定，公民离开常住户口所在地，到其他市级以上城市居住半年以上，符合有稳定就业、稳定住所、连续就读条件之一的，可申领居住证。

3。房屋租赁管理