§五县域新型城镇化的小城镇建设（第1页）

§五、县域新型城镇化的小城镇建设

（一）小城镇

1。我国对小城镇的定义

根据《中华人民共和国城市规划法》的规定，城市是指国家按行政区建制设立的，包括直辖市、建制市、建制镇。根据1984年国务院批转民政部《关于调整建镇标准的报告》中规定：县级地方国家机关所在地应当设镇；总人口在2万以下的乡，乡政府驻地的非农业人口超过2000的可以建镇；总人口在2万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的也可以建镇；少数民族地区，人口稀少的边远地区，山区和小型工矿区、小港口、风景旅游、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000，如有必要也可以设镇。

目前，我国的小城镇发展具有与大中城市和农村均大为不同的特点并因而潜力空间巨大。一方面，小城镇与大中城市不同，当前我国大中城市大多已初具规模，很多大中城市已进入到控制规模、优化布局的发展阶段；而小城镇则不同，从整体而言当前还处于发展起步阶段，其规模扩张还具有一定潜力，并且由于刚刚起步，可以充分利用后发优势做好前期规划工作，从起步阶段就开始注意布局优化、结构合理，为今后的发展奠定良好基础。另一方面，小城镇与我国农村地区发展特色也不尽相同。小城镇是其周边农村地区的中心地，是城乡人流、物流、信息流的交换地和中转站，是农村地区富余人口的集聚地，也是带动周边农村地区发展的极点。由于汇集了各种经济资源，小城镇的各类基础设施建设水平均强于农村，经济发展水平高于农村，且由于在各类经济活动中“干中学”的缘故，其人口素质也高于农村地区。在与农村的关系中，小城镇应当成为周边乡村发展的极化点并通过其辐射作用带动形成联动发展的城乡新格局。

2。我国县域小城镇现状

（1）多数县域小城镇规模过小，经济实力弱。我国多数县域内农村建制镇数量多、密度大，但镇域范围小。“以乡建镇，的建制镇设置模式使平均每个建制镇的行政区划面积与一般乡镇差不多。根据计算，1999年年末，全国（不包括台湾省）平均每个乡镇的国土面积只有207。7平方公里；平均每个建制镇面积只有484平方公里。东部12个省（市、区）每150。3平方公里、中部（除内蒙古自治区外）每281平方公里就有1个建制镇，在建制镇密度较高的广东、浙江、山东等省，分别平均每114。6平方公里、101。1平方公里和104。2平方公里就有1个建制镇，同比分别只相当于全国平均水平的23。7%、20。9%、21。5%。有调查表明，一个城镇只有当镇区人口达到1万人时，才能发挥经济中心对镇域经济的集聚和扩散作用，2万人时集聚及扩散作用比较明显，超过5万人时才可以对周边地区经济社会发展起到很明显的带动作用。浙江省数据表明：镇区人口规模在3万人以上的小城镇与镇区规模在1万人以下的小城镇相比，财政收入前者高于后者6。8倍，乡镇企业总产值高出4。3倍，镇区外来人口多出　23。1倍，镇区企业个数多出13。7倍，镇区集贸市场多出4。7倍，镇区第二、三产业人数多出10倍。

过小的镇域范围造成发展空间和辐射区域狭小，城镇功能不健全。由于过小的城镇难以吸收足够的人口、资金和其他经济资源，导致各项社会事业、基础设施和公共设施投资成本偏高、使用效率低，供给产生严重不足。这使得小城镇的集聚效应难以发挥，对农村经济和周边地区缺乏辐射带动能力，也难以形成区域经济中心。

（2）个别县城城镇化盲目扩大建设规模。与上述大多数县域小城镇镇域规模过小相反，个别县域却不切实际地盲目扩大城镇规模。城镇人口规模及占地规模等这些表征指标应当与该城镇的经济实力规模相适应，而目前一些县域城镇的情况却并非如此。其中规模盲目扩大的原因主要有两点：其一是由于一些县乡领导缺乏经济建设理论及实践经验，误认为城镇规模扩大自然会带来经济实力的增强，因此兴起各种追求高速度、再造新城、压低地价招商引资的荒唐行径；其二则是因为某些领导将城镇建设投资数额、新增建筑面积作为其政绩，不惜牺牲农民利益及集体利益挥霍财政资源，甚至为了本部门乃至私人利益以投资之名大兴圈地之实。据调查显示，全国小城镇建筑物的平均高度不足两层，建筑容积率仅仅为1。2，浪费了大量土地。这些行为造成了“有城无市”现象，首先是浪费了财政资源、浪费了国家财产，其次也因为乱摊派而加重了当地农民及城镇居民的负担，同时也提高了小城镇的建设成本。使小城镇丧失了其原先是建设成本相对较低的优势，使县域城镇化建设遭受了重大损失。

（3）规划不合理现象较为普遍。绝大多数百强县的县城及中心镇经济实力强、管理水平高、城镇布局合理、具备小城镇的各项基本功能；但不可忽视的是，我国大多数的县域小城镇、尤其是中西部地区的县域小城镇大多规划不尽合理、甚至没有进行城镇建设规划就盲目开工建设，导致城镇布局较为混乱。给居民生活以及产业发展均带来了一定程度的障碍。目前小城镇规划缺乏科学的理论指导，管理方面属于乡镇规划部门，理论规划与评估布局方面从属于城市规划部门，但其规划理论、手段、程序等又与大中城市混为一谈，没有自身独立的体系。

很多县域城镇在编制规划的思路和深度方面存在较大差距，规划急功近利、缺乏长远性，无法形成跨地区间的完整的城镇发展体系。不少县域对于县城和其他城镇的规划缺乏特点，对各小城镇的主要发展方向不明确，重点不突出，特别是对如何促进城镇所在地产业结构调整和产业聚集、转移农村富余劳动力和加快县域城镇化进程等方面考虑较少。有的县级政府制定规划未经充分论证，随意性大，存在许多劳民伤财工程，造成资源浪费。

（二）县域小城镇发展策略

1。因地制宜构建县域城镇体系

在同一个县域内的大小城镇，由于发展条件的差异会在其发展进程中逐渐呈现不同的发展路径和城镇职能。因此，要在整个县域、乃至更大区域范围内思考，将县域内城镇发展建设置于更加宏观的县域城镇体系中进行研究。在县域城镇化战略的实施过程中，要有因地制宜的非均衡发展战略思想，对县城（即城关镇）、中心镇、一般建制镇和广大农村地区采取不同的发展策略，重点发展县域的县城和少数基础好、潜力大的中心镇，重点支持一批具备较好的经济基础和一定的区位优势、特色鲜明的小城镇，以期带动周边农村地区的发展，实行“突出重点、差异发展”的战略，逐步形成以县城为中心、少数中心镇为骨干的县域城镇格局，达到合理配置各类资源、促进县域经济增长的目的。

县城即县政府所在地，往往也是县域经济中各种要素集中或优化配置的区域。县城在我国的很多县都被称作城关镇，这与我国古代的城镇军事政治经济有相当大的关系。封建时代的县大多基于军事区域来划分，一个县的政府所在地通常都设在比较大的居民集中地，每个县城重要的军事设施叫做镇，古代的时候通常在县治所的地方修筑城墙，有的还在外围修筑城郭（即外城墙），由于进出县城必须通过城门（关），所以人们习惯把县城所在的地方叫城关。当代行政区划中，乡一级别包括乡、镇、自治乡等。一般将农业地区的乡级单位设置为“乡”，而经济达到一定标准、非农业人口达到一定规模的乡级单位定为“镇”。县政府所在地一般都是该县经济较为发达的地区，“城关”这个地名加上行政区划“镇”，即普遍采用“城关镇”这个地名。

由于县城一般均具有比较优越的地理位置，同时拥有自古以来形成的经济优势，因而是整个县域的经济政治文化中心。此外，县政府本身的诸如住房开发、市政建设以及各项福利开支也是县城的支柱产业之一。大量企业在县城的聚集，较容易形成各种生产要素之间互通有无的市场；而且国家发展小城镇的政策为了突出重点、强化示范带动作用，也多向县城倾斜。

因此，县城比起一般小城镇通常具有以下优势：非农人口在总人口中所占比重较高，三大产业均衡发展、尤其是第二、三产业更具发展潜力，经济作物产量相对于大宗农作物产量而言较高，人均收入及储蓄存款较多，居民文化水平及各项素质高于一般城镇居民，各项基础设施远远好于一般城镇。

但是也应当注意到的是，我国的县城目前虽然大多已成为县域经济的中心，各种生产要素在县城集中，但并未真正成为“增长极”。增长极概念最初是由法国经济学家弗郎索瓦·佩鲁提出来的，他认为，如果把发生支配效应的经济空间看作力场，那么位于这个力场中的推进性单元就可以描述为增长极。增长极理论有几个基本点作为支撑：第一，其地理空间表现为一定规模的城市（城镇）；第二，必须存在推进性的主导工业部门和不断扩大的工业综合体；第三，具有扩散和回流效应。我国目前的县城大多仅仅达到第一项标准，部分程度上基本符合第二项标准，而在第三项标准中，县城虽吸引县域内资源向其流动，但尚未能够发挥其对周边地区应有的扩散带动作用。因此，在今后的发展过程中，如何发挥县城的辐射带动作用应成为构建县域城镇化体系工作的重中之重。

除县城外，县域内次一级单位即为中心镇。中心镇不仅是一定地域范围内广大农村的中心，还是一定地域范围内小城镇群的核心，是农村城市化和城乡一体化的重点。县域中心镇具有两个显著特征：一方面，中心镇是一定地域范围内的政治、经济、社会中心，是农村城市化程度较高的地区。中心镇一般存在较为合理的产业结构，第三产业相对于其他乡镇而言较为发达，其交通运输、市政服务等方面的基础设施也相对完善；另一方面，由于中心镇大多地处农村由村庄发展而来，其建设布局、社会经济形态仍带有较多的乡村元素，仍有较多小农色彩，以村为单位形成各自为政的工业小区、农民自建房区域，造成土地资源的浪费。在今后发展中，要以未来城市的标准进行中心镇的规划和建设，不仅要切合小城镇的当前实际，而且要充分发挥其向小城市迈进的潜力。

2。做好县域小城镇规划工作

规划是城镇建设有序进行的前提和基础。由于规划失误所造成的损失具有不可逆性，因此只有制定的规划切实可行，才能够科学合理地进行建设和综合开发。制定科学的城镇化发展规划。科学规划是保证小城镇健康有序发展的重要基础和前提，而规划的科学性主要体现在它的超前性和实用性。

在超前性方面，规划应该要估计到今后相当长一段时间的城镇发展趋势。为了保证规划的超前性，要注意两个问题，一是规划的合理性，二是规划的严肃性。在合理性方面，规划应该是由专业的技术部门根据小城镇的发展趋势来制定，而要避免领导干部根据自己的主观想法来制定；在严肃性方面，规划在具体实施的过程中不能随意更改，避免出现边建设边调整规划的现象。

在实用性方面，合理的规划应该要考虑到规划目标是否能顺利实现。我国小城镇以往的建设过程中，时常出现由于忽略了自身条件，规划缺乏可操作性而被搁置的情况。现实情况是绝大部分小城镇的基础设施都不尽完善，缺乏相应的水、电、气设备和卫生配套设施，教育和交通更是远远赶不上发展的需要。在这样的情况下想建立工厂，发展特色产业经济是非常困难的，科学的城镇化发展规划应当以基础设施建设为起点。所以，科学的规划是小城镇建设的必要前提，同时政府应制定科学的规划实施计划，先期启动基础设施建设，只有把基础设施建设好了，才可能引导市场的投资和后续的特色产业发展。

搞好小城镇建设，规划是前提。政府对小城镇的干预和引导，其重要途径就是通过制定规划进行调控，从而使小城镇健康、有序发展。小城镇规划的调控作用主要表现在四个方面：一是导向作用，使城镇功能的定位、发展规模的确定、产业结构的调整、基础设施的配置等，同城镇发展的基础条件、客观要求相适应。二是协调作用，使城镇规划与基础设施之间相互协调；还包括建设与环境、经济发展、社会发展的统筹安排；等等。三是促进作用，完善的规划本质上也是可操作的政策，规划中确定的一系列政策措施，是加快小城镇建设进程的重要保障。四是约束作用，完善的规划特别是上升为法规的规划，不仅应当明确发展方面，也应明确指出予以限制、禁止、惩治的做法，对是非要有明确的界定，这对小城镇发展过程中的一些盲目的、消极的、甚至破坏性的因素将起到重要约束作用。

3。政府主导，市场运作

在推进城镇建设进程中，一方面要发挥政府把关和引导的主导作用，另一方面也要发挥市场在资源配置中的基础性作用，努力实现政府和市场“两轮驱动”。城镇化建设是一项高投入的系统工程，仅靠财政资金安排是难以全方位开展的，需要多渠道筹集资金。在社会主义市场经济条件下，要摆脱过分依赖财政投入的习惯心理，彻底改变市政公用设施是福利型事业的陈旧观念，确立起“经营城镇”、“使用者付费”的新理念。必须提倡举社会之力办社会之事业，聚各方之力推进城镇化，最关键的就是要建立和完善符合市场经济规律的社会化、多元化、市场化的投融资机制。

（1）运用灵活的财税政策。首先要充分发挥财政资金的导向作用。各级财政要适当安排专项资金，以投资、贴息等方式对小城镇、特别是重点镇的各项基础设施、社会事业进行倾斜。如交通运输、供水排水、污水及垃圾处理、燃气供应、电力、绿化等建设，并支持教育、文化、医疗卫生等社会事业发展。其次是进一步完善县以下财政体制，逐步强化小城镇的财政自主能力。应结合农村综合改革，根据事权与财权相结合原则，合理确定小城镇财政上缴基数，逐步建立稳定、规范、有利于小城镇长远发展的财政体制。对重点镇，各级政府和财政应制定更加优惠的鼓励政策，如凡在重点镇范围内收取的基础设施配套费、耕地开垦费、水资源费、城建税、教育费附加全额或绝大部分返还；排污费除上缴国家外其余部分应返还等政策。对于经济发展快、城镇化程度较高、财政收支规模大的重点镇应建立比较完善的一级财政，并实行全口径预算管理，以规范各种资金的使用。最后，财政应继续增加对“千万农村劳动力培训工程”的投入，提高农民素质。

（2）充分利用财政信贷调控。财政方面要增加县级转移支付对区域性基础设施建设的支持力度，赋予城镇一级政府较完善的财政权限，增强乡镇财政投入的积极性。鼓励金融部门加强对城镇建设的中短期信贷支持，加快重大项目建设。财政还可以加强对社会闲散资金的调控，运用市场竞争机制，鼓励私营业主介入社会公共产品领域，对有收益的基础设施项目通过发行债券和实行股份制形式，开设股权交易来吸收社会、个人资金，调控部分社会财力。对有收益的项目可成立投资公司，政府安排部分项目启动资金，更多的资金由公司来运作，以减轻财政压力。

（3）放开、放活城镇公用设施经营，坚持“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，将部分基础设施和公益事业推向社会、推向市场。例如，可以依法对非农建设用地实行有偿、有限期使用，通过有计划地投入部分城镇土地，采用出让、拍卖土地使用权等方式，提高土地资源效益，形成“以城建城、以地养城、滚动开发”的城镇建设良性循环。还可以实行城镇土地的有偿开发和基础设施的有偿使用，对城镇建设中的经营性项目、公益性项目和混合性项目灵活采取招标拍卖、经营权转让、冠名权有偿使用、股份合作直接投入、旧城改造盘活存量和配套联建等多种形式，大胆探索投融资体制，逐步把城建项目的建设和经营推向社会、推向市场。

（4）创新小城镇建设筹资机制，采取更加灵活的投资机制，扩大资金来源。利用市场机制多方吸引资金，充分发挥市场机制的作用，积极引进外资，启动民资，使投资主体从以国家为主向以社会和个人为主转变，鼓励金融机构向城镇建设提供中长期信贷，支持基础设施建设等长期项目，全方位地吸引社会资金。尤其是在经济较为发达的县域，应充分发挥民间资金丰富的优势，大力推进小城镇基础设施建设的市场化进程。对于小城镇住宅开发项目、基础设施建设以及部分文化、教育及卫生事业项目，根据“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，鼓励国内企业个人及外商以多种方式参与建设、经营和管理。如可以成立城镇化建设股份投资公司，集体土地可作价入股，通过建立市政设施有偿使用和合理的收费制度，解决投资者投资回报问题；也可以对小城镇资源整体资本化，出售给有实力的企业，由该企业负责小城镇镇区内的所有公共设施和标志性建筑的建设，作为投资回报，该企业将拥有该镇区所有可以进行市场化经营的公共行业一定时限的经营权。同时，提高小城镇在建设用地转让收益中的分成比例：盘活土地的转让收入应全部留下；新增用地的出让收入除上缴国家部分外，其余返还重点镇。并对建设用地统一实行挂牌招标、拍卖等方式出让。此外，金融机构应加大对符合条件的小城镇贷款的力度，而各级政府也要加强对小城镇债务的管理，应严格控制规模，适度举债。