§五县域新型城镇化的小城镇建设（第2页）

4。　以制度创新推动县域城镇化进程

（1）推动户籍制度创新。我国当前县域户籍制度仍然根据出生地、甚至是父母户籍将人口强制性地分为农村人口与城镇人口，这种不合理、不科学的户籍制度不仅阻碍了人力资源的流动、阻碍了我国县域城镇化的发展，更是对社会公平的严重背离。2010年的中央一号文件中指出：要稳步推进县域户籍制度改革，户籍制度作为在以人为本的社会中与人最为相关的制度亟待调整和改革。

有些激进观点认为应当全面取消户籍，这是不现实的。一方面，户籍制度的原本实质是为人的居住、迁移等服务的制度，只要作用发挥得当，将有利于人的全面发展和社会进步，因而不应取消户籍。另一方面，制度经济学认为，制度是具有路径依赖的，制度的历史惯性将加大制度变迁的成本。我国的户籍制度已经存在了50多年，强大的路径依赖使得难以立即全面改革，而采取渐进式改革会相对容易。

城镇化的内涵即包括取消“农民”身份，而代之为“公民”身份平等地对待每个公民，使居住在各区域的公民都能公平地享受到社会提供的各种待遇，不仅是对公民人格、身份的承认，也是市场经济的客观要求。市场经济强调市场面前人人平等，无论农村居民还是城镇居民享有同等地位将充分调动生产力中最活跃的要素——人的积极性，提高市场经济活力。此外，使进城农民享有城镇居民的待遇，将提高他们对所在城镇的认同感和归属感，提高其长期预期，从而减少短视行为。

首先，要转变观念，充分认识到户籍管理制度是为人服务的，是为了方便居民生产生活、为了更好地向其提供公共服务项目而设立的。而一方面要变干预意识为服务意识，另一方面要变静态管理为动态管理，将人口流动视为人的基本权利加以保障。

其次，要逐步放开户籍准入，降低农民进城门槛。其实我国从20世纪90年代开始就已经逐步放宽落户门槛，但由于目前大中城市考虑到其承载能力仍然对学历、资金、住房等门槛有着严格要求。因此。目前在县域内实行户籍制度改革，首先放宽县域城镇的户籍准入门槛，将是我国户籍制度改革的可行切入点。凡有固定法定住所、稳定职业、稳定生活来源的农民均应根据其意愿予以办理城镇户口。在此需要注意的是，由于目前城市城镇商品房价格对于进城务工农民而言偏高，因此应取消购买商品房才能落户的限制规定，鼓励农民进城落户。在逐步放开城镇户口准入的基础上，在条件成熟的县市逐渐将农村户口与城镇户口之分转变为按职业和居住地登记的没有歧视的户籍登记制度。

户籍制度是与人相关的，则必然和其他与人相关的制度相联系形成制度体系，户籍制度的变革也必然牵涉到相关制度的转变。目前城市户口主要意味着由城市政府提供的、与城市户籍相联系且具有排他性的三项公共服务：以城市最低生活保障为主的社会救助服务、以经济适用房和廉租房为主的补贴性住房安排以及城市公立学校平等就学权。因此，改革户籍制度也应从这三方面入手。

第一，在社会救助方面，将生活水平、收入水平作为是否予以社会救助的标准，取消对农村居民和城镇居民的区别待遇。目前低保实行城乡有别的二元政策，农业户口和非农业户口执行标准不一，享受差额较大。据调查显示，很多农民要求享受低保，但是政府财力却无力支持。因此，在此方面的改革进程中，政府应充分发挥其引导社会公平的管理职能，制定城乡一致的救助标准并在实际工作中落到实处。

第二，县域城镇应大力发展住房租赁市场，解决进城农民因无力购买商品房而产生的居住问题。这将不仅保障进城农民的基本居住权利，也将有利于推动县域城镇房地产市场的健康发展，政府也可以通过城镇土地的拍卖、招标获得可观的收益，用于城镇基础设施建设，以增强城镇的吸纳能力和发展后劲。

第三，当前进城务工农民子女的受教育问题仍然悬而未决，有的孩子因此失去了受教育的机会，有的孩子成为在农村的“留守儿童”长期与父母分开；能进入城镇“农民工学校”受教育的孩子只是少数，而即使是这部分儿童也因为学校资源所限，得不到城镇居民子女所享受的教育资源。如此庞大的群体教育问题，不仅关系到城镇重要建设者——进城务工农民——的建设积极性，也关系到城镇下一代人口的总体素质，更影响了社会稳定。因此，必须下大力气完善相关教育制度，短期内先增加农民工子女学校的数量、增派高素质教师以提高其教学质量，长期内要做到严格实行按居住地划片人学，杜绝因户口带来的教育歧视问题。

已经有一些县在此方面取得了一些阶段性进展。如山东、江苏、河北等省份取消了“三投靠”落户迁移条件限制，规定凡属夫妻投靠的，不受年龄、婚龄限制；属父母投靠子女的，不受身边有无子女限制；属子女投靠父母的，未婚子女不受年龄限制，均可办理户口迁移手续。据不完全统计，江苏省通过“三投靠”改革为53。8万人办理了落户，占进城落户人口的51。4%。山东省全面放开县域内户口迁移，在一个县（市、区）行政区域范围内，只要公民在现住地有合法固定住所，即已取得房屋所有权或租用单位分配的住房且拥有房屋使用权，就可以不受限制地将户口迁至现居住地。

（2）推动社会保障制度创新。党的十八大报告指出：要“逐步做实养老保险个人账户”，“健全全民医保体系”；“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”

针对党的十八大报告中提到的“逐步做实养老保险个人账户”的原则，要做好几个方面：首先，扩大社会保障的覆盖面。一方面，要加大对农村地区人口的社会保障力度；另一方面，要将已经在城镇就业或落户的进城农民纳入城镇社会保障体系。进城农民的保险基金由国家、用人单位和个人按比例共同负担。由于这一部分居民具有较强的流动性，对该部分居民的社会保障资金应采取个人账户形式，保证已经进入社会保障体系的农民工的医疗、养老账户在全国范围内均可使用，注意保证该账户与农村社保的有效衔接。

其次，关于进城务工农民的社保资金问题，首先要保证他们进入城镇时放弃农村土地政府所给予的补偿，再鼓励农民将这笔补偿金用以按比例缴纳社保基金。不仅保障了农民放弃土地所应得的权益，又保证了城镇社保基金的数额，减少了城镇原居民和进城农民之间的社会保障差距促进了社会公平。

最后，关于社会保障基金的管理和经营问题，一方面要做到依法管理、杜绝挪用，另一方面要实现社保基金的保值增值。因此，在今后的工作中要将基金管理机构与基金经营机构分开，一是要由社会保障部门依法统一管理社会保障基金，杜绝各城镇管理机构的行政干预，尤其是要杜绝将社会保障基金挪用于地方建设；二是由社会保障部门委托专门的投资机构进行负责运营社保基金以使其保值增值，并通过投资组合的多元化增加收益、降低风险。

（3）推动土地制度创新。我国土地资源数量有限，又是一个人口大国，全国现在有1／3的县（市、区）人均耕地小于1亩，1／3的县（市、区）人均耕地低于联合国规定的0。8亩的警戒线。因此，我国的县域城镇化必须加强对土地使用问题的重视，走资源节约、集约使用的城镇化道路。如前文所述，我国县域土地制度包括县域农地制度与县域城镇用地制度，同时也涵盖由于以上两种制度所带来的耕地保护问题。

在县域农地制度方面。首先要完善、保护农民土地使用权。农地使用权是一组权利束，对农地使用权的保护应包括以下几点：第一是保护生产经营决策权，任何组织和个人都不得干预农户在法律和合同范围内的生产经营活动；第二是保护开发权，鼓励农户开发土地、提高土地的产出价值；第三是保护租赁权和转让权，农民有权将土地使用权作为财产进行租赁和转让以获得租金和报酬；第四是保护收益权，农户依法上缴税收和按合同缴纳费用之外的其他收益不得受到侵犯；第五是保护抵押权，农户可以用土地使用权作为抵押，来获得贷款。同时，要对农地的这些使用权实现长期稳定的保障。土地问题不仅是经济问题更是社会、政治问题，处理不好会影响社会安定团结。

其次是要建立和完善农地使用权的流转机制，使土地能够作为一种特殊商品进入市场，在土地经营者之间进行合理流动。不仅有利于土地资源的优化配置，有利于解决进城农民双重身份问题，也有利于农村富余劳动力向城镇第二、三产业转移，调整城乡关系，加快城镇化化进程。建立土地流转机制：一是要建立相应的土地承包权交易市场、中介服务机构，健全土地流转的法律法规使土地流转有法可依；二是要将流转前后农户的资产切实量化并保证其迁移后的分红权，要将进城农民对原有社区资产的分享与进城后的社会保障问题统筹考虑。农地流转可以借鉴的一些形式包括：反租倒包（农户同意的前提下由村组织将土地集中并发包给承包专业户，付租金给农户）、有偿转让、有偿转包（承包人把自己承包土地的部分或全部发包给第三者）、土地投资入股等。

在县域城镇用地制度方面。　首先是要切实保证只有在符合公共目的时国家才能依据法律征用土地，各级政府和“领导”不得随意征用土地。鉴于当前我国法律中对于什么是“公共目的”没有明确规定的情况，导致了实际征地过程中随意征地、将征地转为他用、征而不用的现象普遍存在，必须修改相关法律法规，以法律形式界定征地的前提条件，明确界定“公共目的”的内涵及外延，杜绝钻法律空子的现象。

其次是要切实保证在征地过程中造成的失地农民的利益。农民作为当前的弱势群体，在征地补偿的博弈中处于绝对弱势地位，其合法权利极易受到侵害。一方面要加大开发商买入土地价格中农民所得补偿的比例，如由原先的5%或10%上升为30%、40%以上；另一方面要注意防止短期行为，不仅要保障农民失地补偿，还要为农民今后长期的居住、再就业问题制定具体的安置措施。

如何处理好耕地保护与城镇化两者之间的关系，做到协调发展呢？首先要建立规划体系。宏观上，以小城镇土地利用总体规划、基本农田保护规划为龙头，以区域土地利用综合效益最大化为目标，科学合理地确定小城镇用地规划和布局。依据以供给确定需求和用途管制制度，自上而下、层层控制，有选择、有重点，合理有序地推进小城镇发展。在编制完善土地利用总体规划的同时，树立城乡用地规划一体化的观念，将小城镇规划纳入村镇居民点体系规划之中，并充分考虑村镇规划和小城镇的城镇规划对土地利用总体规划的影响和制约作用，建立起统一协调的小城镇区域规划体系，避免小城镇土地利用总体规划与其他相关规划脱节，防止小城镇建设片面追求外延式发展规模，用地粗放、浪费土地和乱占滥用耕地的现象，使小城镇建设步入有序的可持续发展轨道。微观上，城镇用地要坚持珍惜、合理利用土地，切实保护耕地的基本国策，能用劣地尽量不用好地，能用荒地尽量不用耕地，并通过挖掘现有存量土地的内在潜力，提高土地利用的集约率、加强土地整理开发工作，科学执行耕地“总量动态平衡”，增加耕地有效供给。

其次要加大土地整理力度，确保耕地总量动态平衡。新《土地管理法》实施后，我国土地管理进入土地用途管制制度时代，保护耕地、确保耕地总量动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。在小城镇建设占用耕地的同时，必须通过各种有效途径开垦同等数量和质量的耕地，以保持一定区域内耕地总量不变。这就需要加大土地整理力度，努力促进农村人口向小城镇集中、乡镇企业向工业小区集中、耕地向规模经营集中，使原来分散的小企业经过搬迁、旧城经过撤并复垦出一定数量的耕地。同时有计划地、科学合理地加强对厂矿废弃地、农村河滩地和荒地等耕地后备资源的复垦利用，正确引导农业结构调整，并注重在耕地数量增加的同时重视新增耕地的质量，以寻求真正意义上的耕地总量动态平衡。

最后要完善土地利用与管理方式。一是要集约利用土地。鼓励更新改造老城区，盘活小城镇的存量建设用地；集体利用小城镇非农用地指标，并采取优惠的土地、税收、信贷等政策，吸引旧有乡镇企业向小城镇工业园区集中；提高新建乡镇企业分散布局的用地成本；采取优惠的信贷、税收政策，鼓励小城镇异地开发和复垦非耕的资源。如安徽省以“以地换地”模式吸引农村劳动力转移，广东省是以“土地合作制”推行集体土地流转等，均较大幅度地促进了土地集约利用。

二是要创新土地供给方式。坚持科学规划、土地有偿使用和严格用途管制，允许集体土地进入小城镇土地市场；严格划分小城镇土地权属关系，切实做到国家（政府）收税、所有者收租，并降低税、租标准；对现有小城镇的国有土地使用权实行租赁制。土地使用者按年度向国家支付租金；对小城镇新增建设用地，分用途实行新的用地政策：纯粹公益事业建设用地应采取低补偿原则，对商用建设用地要允许规划区范围内的集体土地通过转让、出租、抵押、作价入股等方式直接进入土地市场，由市场确定地价。但要注意的是，即使是公益事业建设也不可超标准占地，同时不能改变公益事业占地的土地用途；要根据级差地租形成原则，确定参与商用建设用地增值收益分配的主体和分配比例，允许农村集体土地直接进入小城镇用地市场，并不等于土地所有者要占用全部商用建设用地增值收益；要制定商用地增值收益补偿公益事业用地收益补偿办法。

三是要正确处理好进城农民与承包地和宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权；集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用地按一定折算标准转换城镇住宅用地；结合自然村合并和新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。

5。提高小城镇的管理效能

在小城镇的建设中，政府的主要职能是管理经济、思想文化教育和社会公益事业，具体来说就是经济方面协调本行政区域内各经济组织之间的关系，指导和监督各经济组织，管理小城镇财政，做好财务会计、经济统计和其他经济管理工作。

在这些职能中，政府财政投入的重点在于社会公益事业，主要体现在基础设施建设上面。城镇交通、通信、供水、供电、供气、污水垃圾处理、防灾减灾、公共绿地这些都是政府应该做到的民生工程，政府只有履行好了这些管理职能才能为小城镇创造一个安全、文明、优雅的工作生活环境，才能吸引更多的人来小城镇居住。

同时，在管理方面要根据小城镇的建设需要，着重培养一支高素质的干部队伍，按照德才兼备的原则挑选管理人才，提高管理人员的待遇，同时选派乡镇领导到小城镇建设取得成绩的地方去参观访问，学习先进的管理经验。

此外，要根据小城镇的实际情况进行管理。小城镇的具体建设情况十分复杂，这其中既涉及建设土地性质多元（有城镇建设土地、集体建设土地、农村宅基地区别）问题，也涉及建设资金和建设模式多元问题，同时还涉及地方民风、民俗问题，所以在具体管理、控制过程中往往面临许多复杂的状况。要解决这样的问题，第一步是要做到有法可依。而小城镇受到客观情况限制，作为建设依据的相关规划往往比较缺乏，有时候即使有规划，这些规划受编制经费限制或者时效等因素影响，其成果也往往不能切实指导这些小城镇的建设活动，从而在客观上造成了小城镇建设“有法不依”，使得其建设随意性较大。由此要改变小城镇建设混乱的状况，首先是要保障其相关规划对建设行为具有切实的指导左右，并能够承担管控依据的职能。

小城镇的相关政府机构在具体建设行为管理过程中，要根据规划要点确定工作原则、重点和时序。基于小城镇建设的特点，不能让经济问题成为主导其建设发展的核心。在快速发展过程中控制公共资源、提供优质的公共服务产品，优化县域小城镇建设软环境，提升小城镇建设水平，保障城镇品质。