§四省域城镇体系规划实施评估构建（第1页）

§四、省域城镇体系规划实施评估构建

省域城镇体系规划是省和自治区政府实施城乡规划管理的基本依据，是落实全国城镇体系规划，引导省、自治区城镇化和城镇发展，指导下一层次规划编制的公共政策。它的核心任务是合理配置省域空间资源，优化城乡空间布局、统筹基础设施和公共设施建设。制定和实施省域城镇体系规划是省、自治区政府的重要职责，是省级城乡规划主管部门的主要任务。

城乡规划作为省域城镇化的重点公共政策框架，对其实施评估是不可或缺的。从我国规划实施评估的研究来看，对规划实施评估理论及实证研究主要聚焦于城市总体规划和镇总体规划，而《城乡规划法》明文要求开展的更为宏观的省域城镇体系规划实施评估却少有研究。曾有专家就省域城镇体系规划实施保障机制方面提出建立规划实施评价程序，其研究着力于保障规划的实施并未对省域城镇体系规划实施评估的理论框架、方法、内容等事项做出较为全面的阐述。另外，在实际的规划工作中尽管有些省份在规划修编、修改之前曾开展过评估工作但大多是基于规划修编、修改的程序性要求对评估的意义及内涵的理解参差不齐。

（一）省域城镇体系规划实施评估的内涵及特征

1。省域城镇体系规划实施评估的概念

作为一种功能性活动规划实施评估可发生在规划运行过程的任何时段既可以是在规划颁布之前预先评估规划方案可能产生影响的分析过程也可以是规划颁布之后对规划实施进行评估的后续行为。前者属于规划编制范畴是基于假设情景的判断而后者则是一个与规划编制平行的范畴是基于事实情景的分析。按照《城乡规划法》的理解作为法定工作内容的规划实施评估所指的是后者。因此本文对省域城镇体系规划实施评估的概念界定是对省域城镇体系规划实施以来的规划执行情况进行评估。省域城镇体系规划实施评估应该是对整个政策制定实施的规划工作进行评估而非对既有规划自身的蓝图进行评估。在评估过程中首先应对评价期限内的各类城乡经济社会发展现象过程进行评价再对相应的省域城镇体系规划实施的规划工作进行评价评估结果既涉及到规划自身的完善又涉及到规划实施工作的完善。

2。省域城镇体系规划实施评估的目的

省域城镇体系规划实施评估的目的是通过实施评估对规划制定和实施进行反馈更为重要的是最终促进规划有效引导和调控经济社会水平的发展。有两层涵义需要明晰一是经济社会发展作为省域城镇体系规划的客观目标实施评估理应以经济社会发展作为总体目标二是在经济社会发展目标实现过程中省域城镇体系规划的实施效益也应作为规划评估的基本价值导向通过评估促进规划制定和实施的不断完善。

3。省域城镇体系规划内涵

省域城镇体系规划是省级政府实施城乡规划管理的公共政策。它涵盖了省域城乡发展所涉及的方方面面而核心内容主要包括城乡发展总体要求、城乡空间资源配置、基础设施及公共服务等支撑体系、空间管制4个方面。省域城镇体系规划作为我国法定城乡规划体系中重要的区域性规划其职能直接体现在3个方面：一是落实国家战略及调控政策；二是引导本省城镇化和城镇发展；三是指导下层次规划编制。

4。省域城镇体系规划特征

省域城镇体系规划作为城乡规划的宏观类规划具有一般规划所共有的以公共政策为属性、以城乡空间为研究平台、以城乡建设为指引载体等特征。当然作为宏观层次的规划省域城镇体系规划有着3个方面独特的内涵特征：

（1）在区域发展整体格局下确定重点引导政策。省域城镇体系规划比城市总体规划、详细规划等具有更大的空间尺度在这种大尺度空间图景下规划很难反映出城市空间的具体空间布局。因此省域城镇体系规划更多地关注在政治经济社会大环境下的区域发展整体格局在此基础上确定重点引导区域空间发展的公共政策而并非需要面面俱到的各类空间规划蓝图。

（2）多个层级政府组成规划实施主体。省域城镇体系规划的制定和实施建立在各层级政府事权基础上。按照“一级政府、一级事权”的管理体制架构城市一般类型的公共物品和公共服务属于市、县地方政府在各自行政辖区内的一级事权只有重要的区域公共物品和公共服务是属于省级政府的事权。省域城镇体系规划与城市总体规划、详细规划相比后者的制定与实施主体均为城市政府而前者的制定主体是省级政府实施主体则涵盖了省、市副省级市、地级市、县县级市三级政府。省域城镇体系规划如果不重视这一问题用“家长式”、“蓝图式”的规划方式必然导致“用不好、管不了”的失效局面。省域城镇体系规划的制定和实施只有建立在各层级政府管理事权基础上才能更好地彰显省域城镇体系规划在新的政治经济社会形势下相应的定位和作用。

（3）体现多元主体、多个单元之间协调的区域性规划特征。在省域城镇体系规划中事权划分主要体现在通过“三区四线”空间管制等方式以区域整体最优为原则形成上级事权对下级事权的干预包括省级对市、县级市级对县级的干预。与城市总体规划、详细规划等表现出的城市政府一级事权内的协调相比省域城镇体系规划一般更要基于整体利益考虑对多个市、县政府、多个地域单元各自为政所产生的矛盾进行协调防止出现外部不经济。这是社会主义市场经济体系下区域性规划的重要特征。

（二）省域城镇体系实施评估的不同理解

1。对实施的理解

根据百度百科释义实施即实际施行详细解释为实际的行动或实践。对于省域城镇体系规划的，可以存在三种理解：

第一种理解是直接实施，是指省域城镇体系规划的直接细化政策通常表现在下位规划的制定比如在省域城镇体系规划指导下制定的城市总体规划或者是省域城镇体系规划实施办法之类的细化政策。

第二种理解是现实实施，认为只有已成为客观现实的才算作实施比如人均GDP、城镇化率、城镇用地规模等指标反映的就是当前的客观现实而不应将下位规划中提出的城镇化率等指标算作实施。

第三种理解是广义实施，是指省域城镇体系规划所有细化政策和实际建设等客观事实包括了直接实施和现实实施。

基于不同的实施理解开展的省域城镇体系规划实施评估，从现实意义和操作性方面考虑都各有优劣。首先基于直接实施内容的评估综合难度相对较小，评估的可测度较高但不能完全反映真实客观情况。因此不能很好地揭示出规划实施的本质，评估的现实意义不突出。其次基于现实实施内容的评估对实施情况较容易掌握在推动城乡发展建设方面也具有一定现实意义但由于规划的多层级性很难鉴别出省域城镇体系规划对客观事实的影响绩效。再者基于广义实施内容的评估所得的结论是最为科学合理的但这将是一个庞大的系统工程耗时耗力且可操作较差作为一项定期开展的工作并不现实。