§二 决策及其政策选择对我国区域发展的影响（第1页）

§二　决策及其政策选择对我国区域发展的影响

经济结构变迁影响区域差距的原理主要可以从所有制结构、产业结构、城乡结构和地区结构的变动方面加以解释。

（一）结构变动对我国区域差距的影响1。所有制结构变动引致的区域差距

所有制结构变化引致区域差距变化的主要原因是所有制结构变迁引起就业结构和分配结构的变化。

首先，在向市场经济体制转轨的过程中，所有制结构变动带来就业结构的变动，引起失业率的变化，从而直接引致区域差距的扩大。计划经济向市场经济转型过程中会出现劳动力资源的重新配置和流动，转型初期，国有经济占总就业人口比重很高，而非国有经济比重很低，总失业率也很低；在市场经济转型中，国有经济占就业总人口的比重迅速下降，非国有经济比重开始上升，但后者还无法吸纳从国有经济中分离出来的全部失业人口，因而失业人口激增，总失业率明显上升。从我国实际情况看，劳动力供给过剩和失业、下岗情况较严重，且一个时期内还呈加速趋势，非国有经济在各地发展的情况有明显的差别，就业问题也就呈现出明显的区域差距。由于工资收入是居民收入的最主要来源，因此就业与否直接决定区域差距状况，失业、下岗人数激增必然引致区域差距的扩大。

其次，在经济转型期，改革带来所有制结构的变化和非国有经济的充分发展，意味着资产所有权的变化及与之相关的资产收益权的变化，从而影响收入分配格局的变动。这方面最早的论述源于亚当·斯密和马克思关于传统部门维持生计收入的假设和关于资本侵占劳动等思想，在私有经济中，主要生产要素（资本）在个人或家庭中的分配决定了收入的分配。

我国经济的市场化改革促进了多种经济成分的发展和所有制结构的调整，所有制结构变化之所以引致区域差距的扩大，主要原因：一是各种所有制经济成分的产权性质不同，其发展速度和经济效率有明显差异。姚洋从1995年工业普查资料中随机抽取了14670家企业，对这些企业的技术效率进行了实证分析。结果表明，与国有企业相比，集体企业的技术效率高22％，私营企业高57％，国外三资企业高39％，港、澳、台三资企业高33％。二是国有企业改革进展仍较为缓慢，制度创新、体制转换滞后。国有企业解雇冗员的权力受到各个方面的制约和影响，使国有企业就业比重下降速度远低于产值比重的下降速度，冗员情况严重。三是非国有经济吸纳就业的能力在一些地区受到各种政策如投资领域方面的限制。以上因素综合作用的结果是，各经济成分就业结构与产值结构变动不尽一致，所有制结构的反差指数不断扩大。1980年该指标为5。97％，到1997年骤升至33。37％，之后由于实行了“下岗分流、减员增效”措施，企业冗员情况得到一定缓解，结构反差程度也有所缓解，但1999年仍为23。9％。这种情况影响了国有企业职工收入的提高，失业率激增，大量下岗职工再就业困难，收入状况明显恶化，从而造成体制内外的区域差距。

2。产业结构变化引致的区域差距

经济后起国家的产业结构转换具有不同于发达国家的特征，结构转换摩擦较发达国家更大。先行国产业结构转换在结构关系较为平衡的基础上进行，而后起国的产业结构转换格局具有很大的倾斜性：在农业与工业的关系中，工业倾斜发展；在轻工业与重工业关系中，重工业倾斜发展；在基础工业与加工业关系中，加工业倾斜发展。这种倾斜的结构转换态势，有利于结构转换过程的加速，却往往建立在结构关系不平衡的基础上，从而使结构转换的摩擦较大。

如果不能准确地把握这种结构转换的倾斜度，就可能造成产业结构关系不协调，几大产业不相适应，在产业结构变动质量上体现为结构反差的存在：在先行发达国家的成长过程中，产值和劳动力从农业向工业与服务业的转换基本上是同步的，即随着农业产值份额的下降，农业劳动力也相应地向工业与服务业转移，两者转移幅度的差异不大，因而在产业结构变动中，各部门之间在生产率和收益上趋于均等化。但在后起国家，特别是当代发展中国家，产值结构转换普遍先于就业结构转换。这种状况反映了农业与非农业部门之间比较劳动生产率的较大差异。一般说来，先行国农业与非农业部门之间劳动生产率的比率接近于1；而在后起国，农业与非农业部门之间劳动生产率的比率在2以上。后起发展中国家的工业化增长进程在产值份额和就业份额变动上的不同步，使农业部门与非农业部门之间比较劳动生产率已有的差别进一步扩大。

从20世纪50年代到80年代初，我国为了迅速实现工业化，采取了“重工业优先发展”的战略，重工业发展和技术、资本对劳动力的排挤同时发生，第二、三产业发展滞后，它们在GDP和就业结构中所占的比重均偏低。改革开放以来，我国工业化发展战略得到纠偏，第二、三产业实现了弥补性发展，产值比重迅速上升。产业结构变化趋势与世界各国工业化加速阶段的一般规律十分接近。从收入结构看，第二产业比重稳步上升并居国民经济的主体地位，第三产业比重也稳步上升，并于1985年超过第一产业成为国民经济的第二大支柱，第一产业比重则持续下降，接近现代化水平的临界点（15％）。但三次产业的就业结构转换严重滞后于产值结构转换，尽管第一产业劳动力比重持续下降，从事农、林、牧、渔业的劳动力占总劳动力数量的份额逐步下降，第二产业稳中略升，第三产业持续提高，但1999年第一产业的结构反差指数仍为32。4％。由于产业间劳动生产率和报酬不同，而农业发展、收入增长的空间已经非常有限，从而导致农业和第二、三产业间区域差距不断扩大。

3。城乡结构和地区结构变动引致的区域差距

我国的城乡差距是世界上最严重的，关于城乡差距形成的原因，一般的经济学解释认为是二元经济结构的产物，即城镇与农村两部门生产率水平的极大差距决定着城乡收入的差距，城乡生产率差别的缩小必然会使得城乡区域差距逐步缩小。然而城乡结构反差程度在1980~1999年间的下降幅度最大，即城乡生产率间的差距在缩小，而二者间的区域差距却没有同比例变动，即这种结构的改善并没有使大多数农民获益，没有减少城乡间的区域差距。研究改革开放以来我国农民收入增长变化的轨迹，可以发现我国农民收入增长呈波浪式下降趋势：改革开放前夕的1978年，城乡居民区域差距之比高达2。37∶1；1978年后，农村经济的率先改革使农民率先获益，从而使我国历史上居高不下的城乡居民区域差距开始迅速缩小；到1983年，我国城乡居民区域差距比例缩小到1。70∶1。但此后城乡居民区域差距又呈逐步扩大趋势，到1993年，城乡居民区域差距已扩大到2。54∶1，超过了改革开放初期的差距水平，1999年继续扩大到2。65∶1。

上述现象的出现并没有否定城乡结构变动对区域差距有影响这个经济学常理，其产生的根源在于我国一系列政策性障碍和现有经济发展水平的局限，使得城乡结构变化与区域差距变化两者之间的传导机制不能正常有效地发挥作用。具体来说表现在以下几个方面：第一，资源分配上的“城市偏倚”。事实上，城市经济体制改革远没有农村改革成功，但20世纪80年代后期出现的国有部门的“汲取效应”却表明，国有部门集中、体制落后的城市反而有更大的能力去支配资源。国有部门对经济增长的贡献少而占用经济资源多，最终抑制了农村居民的收入增长，造成城乡区域差距扩大。中国社会科学院农村发展研究所早就在一项研究中指出，虽然农村经济增长快于城市，但农民得不到多少好处，因为农村资金被城市抽走了。该研究机构发现，从1978年到1984年，农村的改革使得共约600亿元资金通过金融、财政渠道从城市净流入农村；而从1985年到1994年，情况则相反，有4000亿元资金从农村净流入城市，1994年，全国经济增长中农村的贡献占34，但农民的相对生活水平却跌入了历史上的低谷，因为，仅1994年城市就从农村中抽走了1340多亿元的资金。第二，防止或限制从农村向城市移民的城乡隔离政策，强化了城乡二元就业格局。限制移民政策阻碍了农民在巨大利益驱动下向城市迁移，而这种移民从长期看将会降低城市的工资水平，提高农村农业和非农业的边际生产力，从而缩小城乡区域差距。第三，从目前具体政策实施的情况看，农村行政管理机构改革滞后，管理职能界定比较混乱，致使乱摊派现象屡禁不止，农民负担过重，生产资料价格上涨快于农产品价格上涨的幅度等问题严重，农民增产不增收，城乡区域差距扩大。第四，国家财政对农业、农村基础性事业的投入长期严重不足。

以上分析表明，目前区域差距扩大的重要原因是经济深层次结构问题，包括所有制结构、产业结构和城乡结构。其中最根本的是产业结构差距，经济结构的其他方面最终表现为产业结构的差距或者通过产业结构而起作用。只有通过深化经济体制改革和经济结构的战略性调整，减少城乡、所有制和产业结构在经济体制转型过程中出现的结构性反差，才能从根本上解决区域差距扩大的难题。

（二）政策选择对我国区域差距的影响

关于区域差距形成的原因，理论界有不同的认识和观点，归纳来看包括地区政策因素、经济全球化和市场化因素（即对外开放和市场化）、要素市场扭曲因素、地区特定条件因素和累积循环因素等。陈淮、德莫哥尔·埃特尔等人考察了沿海和内地不同的政策环境，认为政策在区域发展中起到了重要的作用；有的学者专家认为是各地参与国际竞争的程度不同导致了发展差距；费尔明哥姆等人则认为区域发展差距最根本的原因是累积性的因果循环。这些理论和观点从不同的角度揭示了区域发展差距的原因，如果将这些原因进行高度的抽象和概括，则可以归结为政策作用（政府）和市场作用（市场进程和市场机制）两个方面的因素，也就是说，区域发展关系的状况取决于政府和市场两方力量的作用状态。

1。我国区域关系扭曲的历史回顾

新中国领导人接手的是结构极端畸形的国民经济，当时工业主要集中在东北和几个主要沿海地区。它们以占11。34％的国土，创造77。6％的工业总产值；其他省份的工业总产值共占22。4％，中西部以占近60％的土地创造仅为8％的工业产值。于是，新中国第一个五年计划，就是在西北、华北和华中优先发展新工业基地，“一五”期间建设的694个项目，大部分都分布在内陆地区。新中国政府依靠强大的计划控制能力，有效地实现了资源的“合意”区域分布。从“一五”到1978年，各种投资政策和财政转移支付明显地向边远与落后地区倾斜，发达地区的财政收入和资金大量外流，而边远与落后地区基础设施建设和工业发展获得长足进步。从1956年到1978年，中国政府在中西部地区共建设了2000多家大中型企业，这种投资大大地促进了这些落后地区的工业增长。这种发展战略，也有效地调整了落后地区内部的产业结构，这种投资倾斜加上以缩小地区之间收入和公共产品与服务分配差距为目的的财政转移支付，使得改革开放前我国各地区人均消费水平出现越来越均等的态势。

新中国成立初期，由于美国发动朝鲜战争，武装干预我国台湾省，并纠集其他一些国家对我国实行封锁、禁运等政治经济制裁，使我国面临的国际形势十分紧张。在这种情况下，我国发展工业项目的布局和选址较多地考虑国防和安全因素。“一五”时期新建工业企业大都摆在后方地区，特别是国防工业企业，除了造船厂必须建在海边外，其他都建在敌人飞机无法轰炸到的内地，成为第一次由沿海向内地的工业“大推进”。1958~1960年的“大跃进”和粉碎“四人帮”之后的“洋跃进”，导致工业由沿海向内地两次“小推进”。20世纪60年代中期，新中国再次面临严峻的国际局势，由此党中央提出“三线建设”和“备战备荒”的战略思想，1965年4月，中央发出《关于加强备战工作的指示》，做出火速集中力量，加强全国和各省区战略后方建设的决策。根据党中央的指示精神，我国第三、第四两个五年计划都转向以备战为中心，以“三线建设”为重点的轨道上来。由此造成我国工业由沿海向内地第二次“大推进”，在“三五”和“四五”期间，我国累计在三线地区投资达1173。41亿元，其中“三五”时期为482。43亿元，占全国的52。7％，“四五”时期为690。98亿元，占全国的41。1％。到1978年，我国实际上形成了均衡发展的局面。这种局面的形成条件无疑是特殊的，是由政治需要决定的。

1978年底，邓小平同志提出在经济政策上“允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范作用，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来”。这一指导思想对后来我国的区域经济政策产生了重要影响。《国民经济和社会发展第六个五年计划》明确指出：积极利用沿海地区的现有基础，“充分发挥它们的特长，带动内地经济进一步发展”；同时，“努力发展内地经济”，“继续积极支持和切实帮助少数民族地区发展生产，繁荣经济”。而《国民经济和社会发展第七个五年计划》进一步把全国经济划分为东部、中部和西部三大地带，并提出“加速东部沿海地带的发展，同时把能源、原材料建设的重点放在中部，并积极做好进一步开发西部地带的准备”。进入80年代后，不平衡发展思想和政策就取代了平衡发展思路，区域经济发展由过去主要强调备战和缩小区域差距转向以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜的局面。

以提高经济效益为中心，向沿海地区倾斜的战略方针，是基于党中央对逐步趋于缓和的国际形势作出的判断，认为“和平与发展已经成为时代的主题”的前提下提出的。当时主要有两方面战略举措：一是从“六五”以来国家投资重点逐步由内地向沿海地区转移，到“七五”时期，倾斜力度更大；进入90年代，在市场经济体制建设的推进过程中，由于经济运作方式的差别，直接导致区域之间资源配置的进一步失衡。二是通过率先在沿海地区开辟经济特区、开放港口城市和建立经济开发区，赋予这些地区在财政、税收、信贷、外资、外贸、金融、价格等方面较大的自主权，给予特殊的优惠政策。这些政策使得沿海和内地之间在市场化程度上存在巨大的差距，整个经济运行在区域层面表现为较强的“双轨性”，在极大地刺激沿海地区经济发展的同时拉开了沿海与内地的发展差距。

不平衡发展战略的实施使得东部地区的经济快速增长，成为带动国民经济发展的主要动力和源泉。但是随着经济发展和社会进步的整体推进，区域关系问题越来越严重，国民经济的整体效率也受到影响，已经成为我国经济面临的重大问题之一。其原因在于两方面的不协调：一是区域发展的政策措施不协调。我国实施不平衡发展战略，主要目标是想达到“榜样示范”和“先进带后进”的效果，但这不仅需要区域相互开放和形成高效的“联动效应”空间传递机制，更重要的是要保证国家政策的公正性，在提高效率促进发展的同时保证对公平目标的兼顾。这需要国家投资政策和区域补偿制度体系的科学合理性。我国放权让利式改革的推进，导致地方政府的权力扩张和发展冲动，但是地方各区域间的政策组合却产生了巨大的偏差，全国统一协调的市场机制难以形成。二是区域产业结构没有实现协调分工发展。区域发展要形成“先进带后进”的局面，必须形成区域之间科学的产业转移机制，而这种转移机制的运作需要区域之间形成“梯度产业分工”，按照现代产业经济理论的概念，即形成“雁形分工结构”。大雁之所以能够不断前行，就因为其领头雁在不断地变化：从领头雁位置退下的大雁，就自然地转移到后面，而后面的大雁则肩负起开道任务。产业发展同样如此，一国产业必须能够实现产业之间的科学的产业转移机制，只有这样，才能够保证整个国民经济发展的协调共进态势。而我国由于实行“放权让利式”改革，党中央、国务院在向地方政府放权之时，没有全国统一的、打破区域分割的政策和体制与之配合，地方由政府主导的投资冲动和市场分割就成为中央政府难以有效控制的区域发展局面，这不仅导致我国经济“放乱收死”的局面，更重要的是引致各地区“大而全、小而全”地发展经济，导致区域经济发展中产业结构严重趋同。

2。政府经济发展战略选择的依据