§二 决策及其政策选择对我国区域发展的影响（第2页）

对我国区域关系扭曲的历史回顾表明，长期以来我国的经济发展是政府主导型的，区域差距由政府过度干预经济形成的体制性积累——制度安排所决定。按照新制度经济学的分析，任何制度的运作都是有成本的，即制度成本，选择某种制度的收益就是制度效用，如果将制度成本与制度收益进行对比，那么对制度变迁也可以进行成本—收益分析。由于制度变迁都是资源约束下的“条件极值”，即制度变迁主体都是在被限定的条件下推动发展的。为了顺利推进发展，选择发展战略就成为发展推进主体的理性行为，其选择目标就是成本最小和收益最大。按照熊彼特的解释，发展实际上是“破坏性的生长”，“破坏”就必然有成本，成本来自两个方面：一是“破坏的成本”，即固有结构作为人类文明被毁灭的成本；二是与“阻止破坏”力量相抗衡所耗费的代价。生长本身同样有两种成本：一是在打破的结构上构建新的发展结构的成本；二是这种新结构的运行成本。所以，从本质上讲，作为经济主体的“理性经济人”，能否和愿否推进发展，取决于对发展进程成本—收益的权衡。发展实质上就是制度变迁的过程，制度变迁就是制度的替代、转换与交易过程，因此，发展的成本被新制度经济学家统括为交易成本。

政府作为利益主体，同样是一个理性经济人，其战略选择行为同样受到自身利益的驱动。政府的发展战略选择就是立足于国情，确定社会经济发展的战略目标，制定科学合理和切实可行的政策措施，以实现自身利益最大化的理性行为。它应该包含以下含义：第一，政府经济发展目标的明确性。即根据一定时期内的“约束条件”和内在要求，选择恰当的手段合理配置国内外可得资源，实现自身利益的最大化，它是战略选择的决定因素。第二，战略决策的科学性。要顺利实现发展经济的目标，政府经济发展战略决策的科学性是一个非常重要的充分条件，只有实现决策的科学性，才能够使失误造成的损失最小化，它决定着战略实施的效果。第三，政府经济发展战略决策的连贯性。理性的政府还应善于坚定地、连续地执行自己制定的各项政策，它决定着最终的战略后果。只有保证政府经济发展战略选择的“三性”要求，才能够顺利实现政府作为理性经济人的目标。

3。结构畸形与“赶超战略”的关系

关于经济结构扭曲的原因，林毅夫等人把其归结为政府赶超战略对要素价格的扭曲，资本品成为相对便宜的要素，致使资本密集型产业超前于具有比较优势的劳动密集型产业的发展，从而导致经济结构失衡；而马咏华则认为经济结构扭曲的原因在于政府存在强烈的自身偏好，这种偏好导致政府对全社会效用衡量标准的控制和干预，使官员和老百姓产生福利幻觉，使政府和民众产生满足感，从而导致选择具有强烈倾向的生产安排，压制农业、轻工业，最终导致结构畸形。我国计划经济时期的“赶超”发展战略是政府主导型的，因此是一种供给型制度变迁。新中国成立初期国际环境紧张，生存需求成为第一需求。政府作为理性经济人，迅速实现经济增长和工业化，成为最大的现实要求，经济高速发展的战略选择就成为政府的最大目标。因此，建立强大的重工业体系尤其是军事工业体系，成为当时利益最大化的根本所在。而战略选择作为“条件极值”，面临的最大约束条件就是资源短缺，资源的集中和调动成为最大的成本。在高度集中的计划经济体制下，政府集国家宏观调控职能与全民资产所有者和经营者的职能于一身，不仅能够制定和实施宏观经济政策，而且还能够直接迅速地以最低成本干预所有社会资源的配置，从而使实现最大利益的约束条件——成本在计划体制安排下最小化了。在这种情况下，我国实施“赶超战略”，集中一切力量优先发展重工业就成为政府的理性选择。

但是这种战略选择的代价无疑是高昂的，因为它使政府利益主观上实现了最大化，客观上并不能实现最大化，从而导致整体经济效率的长期低下和经济结构失衡，其根源在于无法同时满足“三性”要求。

首先，政府的理性战略选择行为只是符合作为理性经济主体的政府需要，并不符合现实经济发展的需要，是一种次优选择。政府出于生存压力而实施“赶超”战略，是一种被动的理性选择，这种选择使经济发展战略过多地注重政府自身需要，而忽视了经济发展核心主体——消费者的利益。政府选择的重要发展部门一般都是高、精、尖部门，军事工业部门，大规模工业部门，这就使其他产业部门资源投入不足，发展滞后，导致国民经济长期在结构性失衡状态下运行，无法实现最优资源配置。

其次，政府的决策无法达到科学性与准确性的要求。一方面，政府对信息掌握的准确度制约了其决策的科学性与准确性。在实行计划价格和计划配置的体制下，企业既缺乏激励机制，又缺乏约束机制，因此将不会按社会成本（政府成本）配置其资源，而是按企业成本配置资源。在这种情况下，企业反映的资源短缺缺乏真实性，政府无法把握真实的供求关系。另一方面，信息传递的时效性限制了政府决策的科学性与准确性。在计划机制下信息都必须由有关的中央机构收集、整理和分析，在短期内政府难以针对出现的新情况作出及时的决策，为了适应其能力的有限性，往往采取“一刀切”的办法来应对现实的复杂性。

最后，计划经济的运作体制使政府无法避免官僚主义的滋长。具有官僚主义的政府行为会导致两种后果：一方面，由于政府不是一个自负盈亏的经济实体，决策本身与决策后果分离，再加上形形色色的“寻租行为”，使得战略实施具有人为的随意性和长官意志性，从而使经济发展战略无法得到有效的贯彻；另一方面，计划经济体制导致政府对人、财、物的绝对权威控制，这种权威控制是通过政府官员来实现的，而政府官员的轮换也就决定战略实施的转变，从而使政府发展战略缺乏连续性和系统性。

4。结构畸形与经济改革的困境

制度结构安排的变迁取决于优势利益群体的需求，只要存在“合适的人”及其对效率的追求，扭曲的经济结构就可以发生优化性改变。但为什么扭曲的经济结构造成低效率，而既具有绝对优势又具有变迁需求的政府要使经济结构发生优化性改变却并不容易，反倒使其成为经济困境的决定性因素了呢?我们必须重新审视我国制度结构变迁的整体复杂性。

首先，政府推动改革的目标具有多重性。作为政府，除了经济利益的需求外，社会稳定也是一个重要的需求。对稳定目标的关注使得政府推动的改革不能不选择渐进的方式。其次，放权让利式改革的内在矛盾性在于：一方面，放权让利是政府自身利益的需要，是为了追求“为我的效率”；另一方面，放权让利又是以政府的利益损失为代价的。中央政府在追逐“为我的效率”而推进的制度变迁进程中，只是对经济主体进行了简单直接的放权让利，并没有把成本或风险随权利同时分散下放，中央政府放权让利的经济主体主要是地方政府和企业，但这些经济主体并没有给中央政府应有的利益回报，最主要的表现就是改革中“放乱收死”的循环怪圈。第三，根本原因是产权安排缺位。现代产权经济学认为：“市场分析的起点，不在于回答人和物的关系是什么，而在于回答由于物的存在及其使用所引发的人与人之间由社会规定的关系是什么。产权就是这样的行为规则。”从这种意义上说，产权是一种规则，是一种人与人之间相互作用的社会规则。它不是主体利益矛盾的根源，而是经济主体获得利益的制度依据，它限制着经济主体行为的可能方式。产权的首要含义应是获取利益制度依据的所有权，只有在“所有”这一含义的基础上，产权的其他含义才能得以延展和界定。但是，通过对我国改革进程的分析可以发现，中央政府主导的放权让利式改革，仅仅是“放”和“让”，并不是“给”，经济主体只是中央政府权利的“代理人”，这种权利随时都能够被收回。我国政府主导型放权让利式的制度变迁，既没有形成代理人的约束机制，又没有形成有效的所有权结构，无法在放掉权利让出利益之时把风险和成本一块放掉，因此，也无法实现政府收益随改革推进增加的目标。

就目前的情况看，只有在深刻地把握住“对谁有效率”的前提下，深入进行产权的变革（尤其是国有企业产权的行政化），才能最终从根本上推进市场经济体制建设。企业改革、金融改革、区域发展和经济结构调整要想取得顺利推进，必须实现与所有制相联系的所有权的明晰界定。只有这样，才能使“为我的效率”实现，从而使当前作为制度变迁的经济结构调整与优化顺利推进。从这种意义上说，如果我国中央政府在追逐“为我的效率”而进行放权让利式改革的进程中，能够同步推进产权改革，实现权力、利益、风险和成本的同步转移，我国的经济改革推进过程就会使政府收益不断上升。权、责、利的统一，不但能为经济主体提供有效的激励机制，更重要的是可以有效地约束经济主体的行为，从而完善整个经济运行的微观机制。只有如此，政府在改革推进过程中的内在矛盾才能得到解决。

（三）市场失灵对我国区域差距的影响

1。市场机制解决区域差距的困难

首先，所有制结构的影响。改革开放后，东部沿海地区出现了大量的三资企业，江浙一带农村乡镇企业异军突起，个体、私营经济发展迅速。因而至20世纪80年代后期，东部地区所有制格局已大大改变。而与此同时，中西部地区公有制经济特别是国有经济依然占很大的比重，国有企业改革一直滞后，受传统体制束缚较深，经营机制没能及时转变，在市场面前反应迟钝，难以适应市场经济的要求。

其次，市场机制运转不灵。要通过市场机制即市场化的价格、竞争、供求等机制的作用来调节经济运行。改革开放后，中西部地区市场机制一直未能有效启动。从价格机制看，中西部的优势产业集中在农业、矿产、能源等基础产业，由于我国的主要农产品、矿产品、能源电力等产品价格要受到国家控制，其中某些产品由国家直接定价，所以在中西部的优势产业中没有形成完全的市场价格机制。旧体制下对基础产品定价过低，不能准确反映市场供求和产品价值。在这种情况下，中西部丰富的农业、矿产、能源等资源优势难以转化为经济优势，相反影响到中西部的整体效益和资源的开发利用。

第三，从竞争机制看，也存在明显的差距。竞争机制是市场机制发生作用的重要条件，但竞争机制发挥作用是有条件的，中西部地区竞争机制形成的条件并未具备。其一，缺少有实力的竞争主体。在中西部占据绝对优势的国有企业由于改革滞后难以胜任市场竞争中的主体地位，其他经济形式发育严重不足，从而使得中西部经济整体的竞争力度有限。其二，经济利益实现困难且不充分。由于价格因素的影响，中西部基础产业的产品价格偏低，附加值也低。无论是资源开发性企业，还是农业生产者，与他们的劳动付出和产品供求状况所提供的市场可能相比，其经济利益都难以达到应有的水平，使得这些优势产业竞争的原发动力不足。其三，垄断是竞争的对立面，竞争只有在非垄断领域才能正常展开。在我国，垄断并非是市场经济高度发展的产物，主要指国家在一些重要的基础性领域的独家经营行为，这种垄断是国家对某些社会资源的垄断。中西部以资源开发为主的生产经营格局，不可避免地比东部地区产生了更多的国家垄断，这些垄断部门和企业难以通过资本转移来展开竞争。

2。开放条件下区域经济协调发展面临新的约束

随着我国东中西部差距的日益扩大，区域协调问题引起了人们的高度重视，中央对西部地区开始实行倾斜政策，推动区域协调发展。党的十八大指出：“继续实施区域发展总体战略，充分发挥各地区比较优势，优先推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。采取对口支援等多种形式，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度。”中西部地区发展正面临难得的机遇，但从国内外经济形势所发生的变化看，我们不得不对中西部地区所面对的机遇进行冷静判断，因为一些战略规划和远景设想仍面临现实的严峻挑战。

第一，缺乏良好的市场环境。市场是政策作用的基础，我国自改革开放后实行的区域性倾斜政策，不同于计划经济时期的资金、物资调配的倾斜，而是间接地通过优惠政策使其一地区的投资效益高于其他地区，从而吸引各方资金、技术、人才等资源在利益驱动下自觉注入这一地区。可见在政策倾斜的背后，是市场在起着调节作用，政策的指导作用必须通过市场调节来实现。这就要求享受政策优惠的地区必须具有良好的市场环境，才能在市场的配合下吸收并充分发挥政策的效力。我国几个经济特区在成立后即对经济体制进行了较大幅度的改革，建立了以市场调节为主的经济运行机制，从而提供了与优惠政策相配套的经济运行环境，这是经济特区得以成功的一大秘诀。而近年来中西部一些地方也自定了一些吸引投资的优惠政策，但收效不大，其原因主要是中西部尚不具备良好的市场环境。

第二，经济自我发展能力不足。在市场经济条件下，国家给予某一地区的倾斜政策要借助市场实现，因此市场是内因，政策是外因。外力作用的目的最终是要使中西部经济充满生机活力，自身产生发展的动力。因为政策的优惠不可能是永久性的，而国家能增加的投资又很有限，只能用于能源、交通等基础设施建设以及大的资源开发性项目和重点扶贫项目，远远不能满足中西部地区对资金的大量需求，因此自我发展的能力显得尤为重要。由于“等、靠、要”思想还在一定范围内和一定程度上存在，体制改革和创新的进程缓慢。如何增强自我发展能力将是今后中西部地区面临的重大挑战，如何运用市场机制引入资金、技术、人才等资源，并通过市场使之进行合理组合，形成新的生产力，是开发规划能否顺利实施并取得实效的重大课题。由于中西部的经济环境较差，创业机会相对较少，体制创新的难度会更大。

第三，国家大规模投资启动经济发展的思路面临诸多困难。随着市场经济体制的逐步确立和国内外经济形势的变化，许多更为迫切的发展难题使财政政策的主要目标指向被迫一再调整，中央财政用于支持中西部地区的能力受到限制：一是为确保国民经济适度增长，财政政策需要在刺激投资、启动消费等方面充当主角；二是为规避国民经济运行风险和弥补改革过程中政策不完善造成的金融体系缺陷，财政需在调整政府与银行之间的经济关系中发挥更大作用；三是由于“下岗”现象的普遍化，就业矛盾尖锐，贫困人数不断增加，社会稳定问题突出，社会保障方面的支出必将在一个相当长的时期内大量增加。以上因素将明显分化中央财政的投资取向，国家财政调整区域间发展不平衡的实施力度必然减弱，节奏势必放缓，中西部地区依靠中央财政倾斜发展的战略必将受到较多限制。

第四，资源优势面临新的挑战。“九五”初期，能源与原材料等“瓶颈产业”与高速发展的国民经济矛盾日益突出，加快中西部地区发展在很大程度上是立足于中西部地区的资源优势。当时国家确定了许多超大型的工程项目，如三峡工程、黄河小浪底水利枢纽工程、内蒙古煤炭基地建设等，中西部的大型、特大型资源开发项目成为国家增量投入的主要指向。但到20世纪90年代末，国民经济的供求形势发生了根本性转变，供给过剩已延伸到能源、原材料与其他资源产品。1998年全国发电量首次出现过剩，中西部的大部分地区能源与原材料开始出现积压，全国能源和资源的供应状况已大为改观。国际市场上以石油为代表的能源及资源产品价格出现了持续深幅下跌的态势，给我国的能源及资源加工产业的产品出口造成极大困难。从更长远的发展趋势看，随着技术进步的加速，国民经济主要部门对原始资源的依赖程度快速下降，产业布局的资源指向性减弱。因此，我们需要正视一个事实，寄希望于大规模资源开发，依靠资源优势加快中西部地区经济发展的战略已面临严峻的挑战。

第五，农副产品的供求状况对中西部地区传统农牧经济造成冲击。新中国成立以来，我国政府为解决温饱问题进行了艰苦不懈的努力，取得了举世瞩目的成就，特别是农村改革以来，粮棉油及畜禽肉蛋等主要农产品产量不断创历史新纪录。目前，我国粮食供应基本平衡，但刚摆脱困扰多年的温饱难题后，人们又陷入了另一番困惑，即卖粮难、卖畜产品难、卖果难等，以传统的农牧业经济为主的中西部地区经济因此受到强烈冲击。目前，中西部地区农村经济中非农产业发展比较缓慢，农业产值中大部分来自种植业、畜牧业、林业三大产业，农副产品卖难与价格下跌对基础薄弱的中西部农牧业而言更是雪上加霜。随着农产品的技术含量逐步提高，结构调整的压力不断增大，中西部地区传统农牧经济发展面临新的挑战。

第六，环境保护与可持续发展对中西部地区经济优势提出很大限制。可持续发展战略是人类社会跨入新世纪面临的共同课题。20世纪90年代以来，可持续发展在我国中长期发展战略中的地位不断提高，是中国未来发展的自身需要和必然选择。长期以来，中西部地区主要沿用以大量消耗资源为特征的粗放型工业发展模式，投入产出关系很不理想，而且造成了对自然资源的过度开发利用，工业环境污染和生态破坏的累积性问题突出，对可持续发展造成重大威胁，已成为制约中西部社会经济可持续发展的重大障碍。以高耗能产业占优势的中西部地区经济发展思路无疑将受到挑战。同时，可持续发展战略也迫切要求在重要江河中上游地区大力实施环境保护、水土整治、退耕还牧和退耕还林等措施，这使中西部地区的垦荒、伐木、灌溉等发展思路受到重大限制。发展农、林、牧、渔业的战略规划必须做出重大调整，这是关乎民族生存的大战略，是局部必须服从全局的战略，中西部地区发展战略必须找出缓解这一矛盾的新思想、新出路，这一任务无疑是十分艰巨的。