§第一节 以社区范围划分社区模式（第2页）

资源整合。各实验县（市、区）委、政府重视各方面的资源整合与利用，包括新农村建设的资源、政府公共服务的资源、村委会原有资源、一些乡镇学校撤并的闲置资源等。在试点过程中，没有增加农民负担，避免了搞形象工程，体现了物尽其用、节约建社区的精神。湖南省的特色是把村委会改为社区村民委员会，把村委会组织和农村社区组织有机地结合了起来。

这一特色的具体体现是：

（1）以建制村范围设置社区，同时“村委会”和“社区”合二而一，村委会组织和农村社区组织的有机统一，杜绝了机构重叠、机构重建的现象。“村委会”是宪法和法律规定的农村基层群众性自治组织，如果分开建，就有可能产生工作内容、职责等方面的交叉、推诿等现象。一村一社区，不变更村的区划、不搭新的班子、不影响村里工作，使农村社区在和谐中建立。村民对村委会已有较强的认同感、依赖感、亲切感，随着农村社区的建立，这种社区意识将会更强烈。

（2）把村委会改为社区组织，强调社区是一级机构，让管理与服务的有机统一的做法，强化了村委会的服务功能。过去村委会应付行政事务多，对村委会的服务村民、自我服务的功能和作用没有很好地发挥，农村社区建设后引入了社区的卫生、文化、娱乐、助老、便民服务，让村级组织的服务特征加强，功能更加完善。

（3）村委会和农村社区合二而一，统称“社区村民委员会”，与城市“社区居民委员会”在称谓上趋同，利于农村与城市衔接。在城镇化的对比关系上，体现了农村社区建设与推进农村城镇化的统一，体现了城乡一体化的思路，城乡二元结构的色彩逐渐淡出。

在社区建设推进中，社区变为一级自治机构，寻求城乡一致的称谓是对推进城乡一体化、促进农村发展起了积极的作用。但是，社区服务中心不可以等同于社区自治组织。社区服务中心是一个单纯的服务机构。社区服务是一个专业性质很强的业务部门，其专业性质可能因为与管理机构一体因此会被混淆和淡化。在社区建设启动阶段，政府投入不够时，倡导向服务型政府转化，把社区服务中心和社区的自治管理机构结合在一起可以推进政府的功能的转变。但是在未来，随着管理部门趋向于向政策制定与督查管理功能的转变，社会服务业也可能会作为一个独立的部门而被分开。

二、一村多社区模式

一村多社区是指在一个建制村内构成多个以自然村落为基础的社区。在我国一些山区丘陵地带，建制村辖区很大，一般覆盖方圆数十公里，一个建制村管辖十多个自然村。同时人口居住分散，一个自然村落只有几十户人家，离建制设置地很远。特别是在农村费税改革、乡镇改革和村级联动改革之后，干部减少，一个建制村的村委会的干部只有2～3人。

于是，这些地方的社区建设以自然村为单位设立，在一个建制村里设立了多个社区。一村多社区的情况在江西全省很为典型，他们称为村落社区建设。江西省目前已有2万多个自然村开展了村落社区建设。这样的做法在湖北省也出现。下面以湖北省秭归县杨林桥镇的农村社区建设实践为例，对一村多社区模式加以介绍。

湖北省秭归县杨林桥镇的做法

杨林桥镇有农户8648户，村民26457人。成立社区前，村组干部共105人。杨林桥镇曾为配合费税改革，将36个村304个村民小组合并成了14个村87个村民小组，平均每村1800多人，一个小组97户，平均一个干部管150多户。人口多，又没有集体经济，于是，出现了农村基层干部难当、群众工作难做、公益事业难办、社会治安难管等一系列矛盾。家庭联产承包责任制后，农民长期独家经营，形成了农民组织化程度低和社会化生产之间的矛盾。费税改革虽然减轻了农民负担，但农民对基础设施建设，对村务管理、社会服务仍有需求。针对村委会工作难以开展的问题，群众自发在杨林桥镇开展了农村社区建设。

1。领导机构

杨林桥镇农村撤销村民小组，按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、群众自愿”的原则，成立农村社区。社区一般以自然村为范围划分，每个社区由30户左右农户组成。形成了“村委会—社区理事会—基本农户”这样一种新型的农村社区自治组织关系。社区理事会是群众性自治组织，是村以下基本的新型自治单元。社区理事会在村党支部的领导和村委会的指导下，制定社区理事会章程。农村基层党组织相应地改革，建立功能性党组织设置。在50名以上党员的村设立党总支，按社区发展需要成立党小组。

2。主要做法

社区理事会以社区民主自治的形式工作，具体内容包括发展规划、社区产业及结构调整、组织社区基础设施建设、开展清洁卫生评比、调解矛盾纠纷、解决特殊对象衣食住行困难等等。在生产经营活动上，以社区为单位统一生产，统一经营销售。

社区建设通过“大家的事情大家管，自己的事情自己办”的方式来解决税费改革后村级组织无人办事、无力办事、无法办事的问题。群众参与农村建设积极性显著提高，他们转变了“两眼向上”和“等靠要”思想，主动履行当家作主的职责。从2003年以来，在全镇掀起了以自筹资金为主的农村基础设施建设**。806个社区8千多农户自愿筹资近60万元，投工1。8万个，新修公路39。5公里，全镇100％社区，95％以上的户通了公路。在农村基层党组织的领导下，整合农村党员和农村能人两支先进力量，解决农民组织化程度低的问题。农民参与社会活动的积极性也得到提高，全镇6个村成立了社区农民组建的“社区文艺宣传队”，丰富了农民的精神文化生活。现在，全镇村干部、支部成员、社区理事会成员是原村组干部总数的9倍，平均一个人服务9户。

3。基本特点

（1）一村多社区是当地村民自治组织领导力量不够或区域划分不能适应当地情况下的一个新探索。在农村社区建设中，杨林桥镇以小于建制村的做法开展社区建设，是对在当地设立更加合理的社区地域范围和开展农村社区建设的一个尝试。

（2）一村多社区由于区域范围相对小，活动比较灵活，组织起来相对方便，适合于这些组织机构分散、村民居住地域分散的农村。

（3）一村多社区充分体现了有共同利益的村民要求组织起来，实现自我服务与管理的渴望。当村一级领导不能带领他们做这些事情时，他们自己动手解决。例如，杨林桥镇铁炉冲的这个自然小村落，在连续4年没有组长的情况下，自发组织起来，筹资2。6万元，历时3个冬春，打通了一条通往山外的简易公路。

（4）一村多社区的社区形式更加充分地表现了民主在社区的进一步延伸。民主不是恩赐，而是自觉的行为。

一村多社区具有以上的存在理由和存在优势，但是，它还面临一些问题。

首先，需要进一步探索明确社区理事会与村委会的关系。在实际工作中，村委会和社区理事会双方的关系含糊复杂，在杨林桥镇，社区服务理事会接受村委会的指导。江西的做法是，社区志愿者协会在村委会指导下，村委会侧重于抓经济，志愿者协会抓社会事务和服务。对这样的一些关系，需要进一步理顺和协调。

其次，这种一村多社区的建设，常常表现为建设规模小，仅仅触及眼前的事务而没有力量作全盘的、长远的规划。因为缺乏集体经济，新的小型的社区多数是村民自我服务的形式，因此，在这些地方，没有力量出现山东省胶南市那样的情况，由村委会决定集体拨款几十万元建立诸如敬老院集体那样的公益设施。

第三，一村多社区的建设起源与村民自发的方式，也得到了当地政府的引导和提倡，但是，这些地区的社区建设实施上，还需要政府加大力度，统筹规划，加大资金投入与其他支持。

一村多社区有南方特殊地域的因素，例如在山区，农民居住分散，不适应大范围的管理与组织。但是另一方面，也有组织管理的设置问题。看起来是农民自己组织起来做自己的事情，实际上，它是对现有机构设置的不合理和领导力度不够的一种自然的调节，所以，需要在组织机构、区域设置上考虑农民对农村社区建设的需求。

三、几村一社区模式

几村一社区的类型通常是在东部沿海一些地方以乡镇或者中心村为单位建立农村社区，社区服务大厅建立在镇上，涵盖附近几个村，这些村的村民到镇上接受服务。山东省诸城市是几村一社区的典型代表。山东省诸城市的主要做法诸城市把农村社区建设在全市乡镇、街道和开发区一级水平上。该市选择6处乡镇（街道）搞了18个农村社区试点，同时鼓励各乡镇（街道）积极探索，加快步伐，确保用一年左右时间把农村社区建设工作全面推开。

1。领导机构与资金投入

诸城市采取政府主导，社会配套联动方式建设农村社区。诸城市政府将农村社区建设列入乡镇（街道）重点工作考核内容，制定了部门参与制、首问负责制、服务承诺制等一系列规章制度。市、乡镇（街道）两级财政将社区建设经费列入年度预算，及时足额拨付；市财政扶持每个试点农村社区20万元；各涉农部门统筹各项涉农资金用于农村社区建设；积极动员社会团体、企事业单位和个人以捐赠、投资方式兴办社区服务项目。农村社区建设形成了以市镇两级财政和村集体积累资金投入为主体，以各级涉农资金、单位帮扶投入为辅助，以村（居）民自愿捐助、社会各界捐助为补充的多元化投入机制。目前，该市18个试点的农村社区通过整合各方面资源，累计投入资金500多万元，对办公、服务场所进行了改造。

2。主要做法

（1）明确把社区服务中心定位为为民服务的工作平台，不是一级行政机构，具体承接政府行政部门依法延伸在农村的基本政务服务及公共服务，不干涉村级日常事务。乡镇政府（街办）及其部门需社区协助完成的行政事务或临时性工作，要与社区进行协商；村（居）委会要支持社区建设，配合社区开展服务工作。

（2）服务中心建在乡镇或中心村，邻村共建共享，优化空间布局。按照地域相近、规模适度、便于服务和中心村有发展潜力的原则，合理确定社区中心村和服务范围。通常把服务半径控制在2～3公里，涵盖3～5个村、1000户～3000户，根据村庄疏密集聚程度适当调节村庄个数。既防止社区服务半径过大、服务效率不高的问题，又防止社区服务半径过小、服务资源浪费的问题。加大中心村道路、通水、供暖、供气等基础设施建设投入，不断完善载体功能，吸引周边村庄逐步向中心村聚集发展，提高社区公共资源的利用效益，以尽快构建现代化的乡镇发展格局。

（3）贴近农民，开展集中服务。在中心村建立社区服务中心，内设医疗保健、环境卫生、文教体育、计划生育、社会保障、社区治保六个服务站，确保与社区群众基本生活和保障密切相关的行政服务项目。每个社区配备7名以上专职工作人员，对其从职称评定、评先树优、提拔重用、工资报酬等方面作了明确规定。社区服务人员要坚持定点服务与流动服务相结合，建立规范的服务日记，详细记录每天的服务对象、事项及处理结果，真正让农民享受到高效便捷的公共服务。

3。基本特点

（1）重在服务。诸城市社区服务中心的一个特点是它更加接近于一个纯粹服务的机构，而不是一级政府的行政机构。它在性质上是把社区服务定位在一个社会服务的体系中。这样的好处是，少了行政色彩，多了专业特色，它可以把服务做得更加系统化、专业化、科学化、标准化，可以把服务模式体制化固定，并提供专业培训，给予辐射。

（2）既快捷高效，又降低成本。诸城市在乡镇一级设立社区管理机构，把社区服务中心设在乡镇一级或中心村，整个设置和管理体现了其专业化、科学化特征。它表现了社区服务中心这一平台的高度集中，同时又考虑了其对周围的辐射作用，3～5公里服务范围设定考虑了农民的需要，也减少了资源设施的重构与浪费。

（3）诸城市的社区服务中心属于一种制度化服务的机构，需要政府在法律制定、计划监督与资金扶助下给予扶助与支持。

（4）因为社区服务中心是一级服务机构，可能朝向服务事业，也可能朝向服务产业。可能是政府投资，社会力量兴办，而政府从社会机构中购买服务。无论朝向哪里，在将来的发展趋势上，要尽可能地杜绝单纯追求利益的苗头滋生。这需要政府的法律规范与监督检查。据专家考证，中国农村还有4。8亿剩余劳动力需要转移。另外，中国60岁以上的老年人口已达1。43亿，其中70％分布在农村。剩余劳动力人口过量转移到城市，会造成东亚国家出现过的问题，城市出现新的贫困人口。因此发展农村社会服务业是一个出路。发达国家从事农业的人口低于10%，从事服务业的人口高于50％，而我国的情况却与此相反。在服务业中，与日常的社会服务相比，娱乐和消费的服务却占了很大比重。因此，要强调社会服务的发展。发展农村社会服务业一方面可以让农业人口就地转移；另一方面，发展了农村社区服务业，满足了老年人、残疾人、长期卧床病人、妊娠妇女和学前儿童以及所有村民的需要。诸城市的乡镇社区服务中心，已经呈现了社会服务的发展萌芽。