第一节 州县财政紊乱与外销出现（第3页）

吉林省列举各州县抽收的捐税有：晌捐（每晌岁捐钱三百文、八百文、一吊五百文、二吊不等，均不解省，留本地作为警、学二费开支）、营业附加税（按货售百分之一抽捐，用于警、学、自治等事）、粮石公捐（即附加斗税，上等粮每石捐钱六十文，中等四十文，下等三十文，用于地方自治），此外还有船捐、车捐、屠捐、铺捐、戏捐、妓捐等，均用于新政各项开支。[62]

《陕西全省财政说明书》云，该省道府以至州县“杂捐各款均由本地抽收，以资备办新政之需，向无报解司库者。其款项以商捐为大宗，绅富次之，房捐、斗捐次之，脚柜呈捐、炭捐、货捐又次之”。该说明书详列各州县筹捐项目，多寡不一。如高陵县有票行、土行、五街商铺、棉花行等项筹捐，岁共捐银六百零八两余，钱四千九百八十八串。临潼县有斗行捐、银炉捐、当商捐、租捐、息捐、革捐、火钱捐、呈词捐、商捐、房捐等，岁收银六千八百七十六两。[63]

还有的省虽然没有专门列出州县的“未报部各款”，但列出了全省的“未报部各款”，如贵州财政说明书列出全省的“未报部各款”共121项，其中除属于各局所外，相当部分都为各州县所抽收。[64]也有一些省并没有特别指明“未报部各款”，但也列出了各项杂税杂捐名目。虽然各省财政说明书内容不一，但我们也能从上述材料中看出州县外销的基本特点。

度支部清理财政章程将“未报部各款”等同于“外销”，州县“外销”略而分之包括三个部分：一是平余、浮收、陋规等相沿已久的收入，主要用于补充办公经费，历经多次整顿裁革，收数和范围多少受到影响。二是在全省范围内抽收的各种附加（如斗捐、亩捐、税契附加等），这些项目往往由该省督抚奏请设立，或者需解交藩库，或者分成留用州县，虽然许多州县“往往任意增收”，但在数额和使用方面亦会受到一定限制。三是州县就地抽收的各种杂捐，它们大都“皆为兴办新政就地筹款而设”[65]，“各量地方所出以谋地方所入”[66]，这是构成州县“外销”的主体。正如《直隶全省财政说明书》中所说：“各州县以捐名者不一而足，亩捐附加于田赋，各处皆同，其余若房捐、若花生捐、若肉捐之类，随地而异，琐屑不堪，殊难枚举。”[67]

州县杂捐征收皆“就地”而异。首先，抽收没有章制准绳，因时因地不同，“皆视地方有何项之必需与何捐之可抽酌量筹议”[68]。其次，各地抽收款目不同，数额不一，各省份无法确切估算其收数。[69]最后，各地征收办法也五花八门。就广东而言，屠捐、膏捐、酒甑捐、戏捐、花捐“或以一商而独承一捐，或以众商而共承一捐，或就一捐而包承一府属或数县一县不等，或一商包承分之各商，各商复分之各行”。商人承饷，对于州县衙门有私费、例规，或州县官于包饷之外另立税捐名目，“上下交征，民苦重税”，弊端无穷。[70]

关于州县外销的影响，御史赵炳麟曾一针见血地指出，各省经费，各省自筹，“度支部罔知其数”，外销削弱了清廷中央集权的财政力量。“至于州县进款出款，本省督抚亦难详稽，无异数千小国各自为计。”[71]随着州县外销的产生，州县拥有了名目繁多的自行收支的款项，自收自用的“州县财政”端倪开始显现[72]，并进一步加剧了清末财政的紊乱。

三、财政困局与治理困境

财政为庶政之基，一定程度上说，财政是改革的基础，尤其是自上而下的改革，需要相对充裕的财政支持。九年筹备立宪清单公布后，御史赵炳麟在《请确定行政经费疏》中对外官体制改革中需费较繁的项目有个粗略的估算：巡警一项，大省岁略需银300余万两，小省岁略需银200余万两；审判厅，大省小省平均算之，岁略需银50万两，加上改良监狱、书记执事薪水，必在百余万以外；教育，每省非百余万之教育经费必不敷用；此外还有“需款尤繁”的地方自治费用。[73]各省督抚所估算的新政用费更高，如河南巡抚宝棻估计该省设立审判厅需经费242。4万余两；办理巡警每年约需银60万；学务经费平均每年支出130万两至140万两；筹办各属地方自治开办事务所研究所年需费用30万金。[74]“财力奇绌”“无米之炊”“财竭事棼”成为督抚笔下的常用语。

在传统州县治理中，州县官并没有现代意义的财政之责，只是处理与财政相关的钱谷、杂课之类的具体事务，所收除“留支”很少份额外，其余均以“起运”形式上缴。州县财政开支，主要是办公经费。如前所述，州县官的实际收入并不多，但要应付衙门的各项开支和上级部门的“摊捐”，解决的办法就是扩大浮收平余和收取陋规。但到清末新政时期，随着公费改革的进行，一部分陋规“化私为公”，纳入省财政公项之内，也有一部分陋规被裁除，加上清理财政中各省“外销”都要和盘托出，州县财政的来源渠道变窄。

与此同时，教育、警察、自治、调查户口等各项新政在在需要州县去落实，州县财政根本无力承担，“就地筹款”成为解决困境的唯一办法。虽然强调要依靠“绅力”，或者设“绅董”负责筹款，但由于各项新政均关乎州县官之考成，州县官不仅是监督，而且要负综核之责，各项筹款项目均要经州县官批准。四川总督赵尔巽曾说：“百弊丛生，皆由地方官兼理财之故。”[75]这虽是针对各省财政紊乱而言，但也道出了一个基本事实，即筹款已成为州县官的新的重要职责。

那么，州县官是怎样“筹款”的呢？这里，我们从任浙江象山县令程龢的记载出发进行一些微观考察。

据民国象山县志记载，程龢于光绪三十三年七月（1907年8月）到任，宣统元年正月（1909年2月）离任调补石门，任象山县令的时间一年零五个月。

程龢是一个勤勉的官员。到任之后，禁种土浆、整顿学务、实行团练，严拿赌博、治理水利、倡导蚕桑、清理词讼，“事必亲裁”，“不避劳怨”。但是，令他最为头疼的是筹款。他在书信中屡屡提及：“今知县财政之困难，有非可以楮墨形者。”“目下新政迭兴，限期迫切，罗掘早尽，无米可炊。而上峰之督责日厉，虽有奇才异能，恐亦无从措手。”[76]

从州县收入来看，粮赋平余是一县各项开支的重要来源。但象山粮赋征额不过13000余元，到程龢任官之时，官垫民欠已及7000元，奏销时挪垫8000余元。他在呈上司信中说：“今时阅四月续征之银抵解兵饷漕项苦不足，仍须筹垫，何能谋及还借？致息累日重一日，署用无着更不待言。”[77]在这种情况下，平余收入极为有限。

陋规是州县解决经费来源的主要渠道，此时象山陋规主要是渔团，原来年收960元，前任县令减至800元。待程龢到任之时，渔汛大坏，领船炮照者至一月无一人[78]，收入已近无望。

象山公款无多，只有宾兴一项，此款已禀准抵拨劝学所及游学经费，“此外不名一钱”。

与入款无多相对应的，是“近来派款日见增多，而征收益疲”。程龢所提到的应办之事，除办学堂、巡警、工艺外，还有设局禁烟、倡导蚕桑、调查选举、设统计处，等等。此外，令程龢为之头痛的，还有各种“活支”，如当选咨议局议员之索取川资、求雨之设坛、教员死后无殓告帮、拘捕逃匪等，均无确定来源。各项经费难筹，但程龢对财政和公费改革均不抱希望，“今闻财政局专主搜刮提净，而公费一说仍不过镜花水月之口头禅”[79]，程龢深感“点金乏术，将何以应”，不得不想方设法，竭尽罗掘。他所采用的方法主要是：

个人竭力节俭，节省署用。程龢自称“恶衣菲食，自奉极俭”，幕中只一钱席，一征收带记账，一收付家丁，不过六七人。[80]

整顿学校，节约经费。清末之际，办学是州县官考成所系。程龢到任后，看到原来虽有公立学堂十八处，但经费奇绌，有一个学堂的年入款仅有四五十缗，而城内官立学堂岁用千余金，但学生仅十余人。[81]在经费紧张、无力办更多学校的情况下，他一方面鼓励私人出资办学，批文表彰设立女学的母女；另一方面认为“与其广劝立学用力多而求效难，不如改良私塾用力少而收效易”，将各村旧有祠堂庙中义学私塾一律改作蒙学堂。[82]

加租加捐是清末各地筹款的主要途径。程龢也不例外。他亲自批准，就大泥塘公租每亩加2角钱，用于增加学堂经费。[83]令戏班交纳戏捐，先认捐100元，随收随缴。以后每年认捐200元，分三月、八月两期各交100元，以补贴蚕学馆和蒙学堂。[84]又令城中商号认捐，年捐钱108元，并对拖欠商户实施处罚，除限期缴纳外，以120元为度，不许减少。[85]

动员绅商捐钱筹款。这是既符合部颁章程，又是比较有效的办法，但象邑绅商并不配合。如渔团一月余无人领照，也无人肯包征。程龢不得已央商会代办，言之再三，商会答应代办，但不肯认数额。再如选举调查造册筹款一事，召集城绅与乡绅开会，但一哄而散。后来只能由知县亲自出马与公举之正副董担任借款。[86]

正在此时，县自治研究所又请增加津贴，程龢乘机大道苦水，并发牢骚道：

惟近来新政叠叠，上台无非责以就地筹款。向来官场以刮地皮为讳，今则上司且明目张胆命之刮地矣！庸知地已无可刮乎？即如扩充巡警也，查造户口也，羽檄交驰，限期迫切，而款至何来？上峰不问也。又如禁烟分所成立已将半年，皆皆由敝处筹垫，日迈月征，何能为继？税契加征以后，收数定将大绌，不特比较之考成有碍，且学堂巡警各费亦将因而短收，此亦龢所预为焦灼者也。又如学费巡警以入抵出，非不敷即不及，专恃县中挪垫。今以清理财政和盘托出，将来必致挪无可挪，垫无可垫。来日大难，为牧令者，必须有贝与无贝之才双裕方可措手。如龢之二者无一，惟有引退耳。[87]

程龢并不是一个不愿办事的人，他说自己对于分内之事，“焦心老思，时刻不忘者，莫如工艺一事，终以地瘠民贫无款可筹，志不得遂”，在“饬办诸事欲办则无米可炊”[88]的情况下，他“昼夜焦灼，如坐针毡”[89]，无奈数度提出离职。

象山知县程龢的筹款困局很有典型性，反映了当时许多州县的实际情况，其结果是既影响了新政的落实，也使官民之间产生了新的矛盾与冲突。

首先，由于筹款困难，州县官在落实新政措施时普遍存在畏难情绪，导致许多措施无法真正落实。如前所述，程龢迫于经费压力，在办学方面竭力主张走私塾改良的路子，将私塾改为蒙学堂。另一位在江苏句容任县令的许文濬在办学时也陷于左右为难的境地，一方面他深感不能违背上命，另一方面又深知“学款棘手极矣”，不得已千方百计节约开支。如削减劝学所职员，停止薪水，以各学区董事兼任劝学所职员。[90]停支学堂毕业生京试川资，撙节以济要需、补充学款。[91]当知道学堂欲组织学生参观工艺机器后，认为此项支销是虚掷金钱，令其停止。[92]他还以经费难筹，谋求裁并县城简字学堂。[93]当句容公立两等小学堂堂长禀请将学堂分为第一、第二两所时，许文濬却表示反对，认为公立学堂不仅组织难，维持尤不易，甚至还怀疑提出者“别有用心”[94]。本来办学堂数量直接关系州县官考成，但许文濬却反对再扩办学堂，可见在经费难筹的情况下州县官艰难处境。

在清末风起云涌的反捐税斗争中，也有一些直接将矛头对准州县官。宣统二年（1910年）河南长葛县乡民抗捐事件，起于县令“横征暴敛”。如税契原系8分加至12分6厘，粮票（串票）费每纸原系3文加至8文，呈词费每纸原系150文加至300文，戏捐每台原系2400文加至3400文，书院公产每亩课租600文加至900文，酒捐每家每月原系350文加至800文并缴酒百斤，烟税每家每月原系1600文加至2400文并缴烟300斤。为创办女子学堂、巡警教练所，又增加呈词费50文、粮票费3文。为筹办乡村巡警，又要求各乡随缴粮款，每粮一两，加巡警经费钱300文。乡民因“知县借口新政，设法敛钱不止一次，向已恨之切齿”，当即鸣锣聚众，包围县署并捣毁钱物，后营汛前往弹压，众始散去。[96]

又如该年山东莱阳民变，起因于“乡民因知县借辞办理新政，苛政重税，不堪其苦，又侦知仓中积谷已无余存，当纠集万余人至县署喧扰”，并提出将抽收人口税免去（闻私收丁税每人一口铜圆三枚）、将戏捐减去（此则奉官抽收已二三年）、征收钱粮铜圆不折不扣等要求。[97]

《东方杂志》刊登的河南叶县知县和裕州知州给巡抚宝棻的禀文，也折射了民众反抗捐税的情况：

因新政无款，自治亟宜兴办，初时议定由各乡集款，绅士赴乡劝导，并演说自治之利益。愚民不知，群起反对。适有人宣言，谓自治乃害百姓之举，从前不办新政，百姓尚可安身，今办自治巡警学堂，无一不在百姓身上设法。从前车马差使连正项每亩钱百三十文，今则每亩加至三百二十文，现在又要百姓花钱。花钱事小，将来自治办好，国家洋债无一不在百姓身上归还，此时万不可答应，官绅串通来逼民反云云。当演说时，听者甚多，及闻此语，咸表同情。二十五日，两县绅士议加酒税六陈税，乡人大哗。绅士无法，回县禀明请示，知县正在无可如何之时，各乡乡民均已纷纷聚众，倡言造反。半日之间，聚有乡民一二万人。[98]

劝导绅商捐款，本来是许多地方的通行做法，但也并不是每个地方的绅商都能积极配合。如上所述，程龢的筹款就没有得到绅商的配合，这使程龢对象山绅商产生了非常不好的印象。他直接批评：“无奈巨绅久视狎玩官长为固然，一二公正者，则遇事退避不愿预闻，其不肖者则包揽词讼，把持公事，胁制官府……自知县抵任，若辈故技不得逞，乃挟谋中伤。”他斥责绅士不仅于议员选举中运动选举，还借进省为名，婪取川资。[99]该年夏征之时，又有富绅起来抗浮，其上控之词即认为各项公费供应作为署用已经足够。程龢指责他们是“道听途说”，是“绅界独喜与官反对”[100]；还指责那些办学之人是“满口公益，一腔私利，非刮公款以饱私囊，即任私人以充要职，其甚者假兴学大题以鱼肉乡里，胁制官长转为害马”[101]。对绅士的不满甚至敌视跃然纸上。这虽是个案，但也从一个侧面反映当时官与绅之间的裂痕在扩大。

引起清末官、绅、民之间矛盾和冲突的原因有多种，但“筹款”无疑是其中的重要诱因，或者说是引发冲突的直接因素。本来，在乡村社会的治理中，州县官依靠绅士这个中介，了解民众的要求，协调和处理各种矛盾，实现平衡与稳定。而现在，平衡被打破，筹款成了可能引发矛盾的焦点。与此同时，随着新政的加快推行，州县官的筹款之责又不断加重，在这种情况下，逃避成了最好的选择。

程龢在一封信中就**了自己在长官和绅士两方面逼迫下的愤懑心境：“今中国不从实业上着力，而但迫新政进行，譬犹尪羸病躯不扶元气，而杂投峻剂，欲其气体之强得乎？又譬之破败旧家家有果园竹山森林蔬圃，不逐一整顿以先裕其经济，而但辉煌其宅舍，修饰其花园，华丽其起居，衣物无钱则贷外债以济之，此岂惟不能富而已。近数年新政之耗费不赀，宪政未行而上下之交困益甚，是以外官之不可为者，上莫如藩司，下莫如州县。受业到此一年，心血呕尽，就使缺尚不致亏累。而新政繁兴，长官逼迫于上；绅权膨胀，绅士劫持于下，亦且有不可终日之势。”[102]正是在这种心境下，他如坐针毡，请求调省差委，并数度提出离职。

这种畏难和离职心理绝不是个别现象，当时还出现不少还未到任期就离职的事例。如湖北“近年州县任署各员，或到任未久托故禀卸”[103]；江苏州县官也因赔累不堪，“自去年（光绪三十四年）以来委缺力辞者十余人，在任求去者数十县”[104]。