第一节 州县财政紊乱与外销出现（第2页）

京城练兵经费银四百两；

各宪辕首领幕友三节节礼银五百两；

本署幕友脩金火食节礼及干脩共银一千四百两；

院辕火牌折差过境过山礼，及藩辕书吏解奏销册、赴鄂折水脚夫马约共银一百两；

京饷过境供应四次共钱四百串文（有由轮船起解者，故此款较三十年王令所开少钱四百串文）；

本城及外站来往过境委员夫马火食约钱四百串文；

招解秋审相验及因公下乡夫马约共钱三百串文；

本署把门听事更夫各役口粮钱五百五十串文；

习艺所教习看役人犯口粮钱二百六十四串文；

押犯口粮约钱四百八十串文；

本署亲兵口粮钱三百六十串文；

本署火食酒席约钱二千四百串文（近日米粮及一切食用之物均异常昂贵，故此款较三十年前任所开多钱四百串文）；

本署油、烛、纸张、朱墨及刷信告示谕帖，并年节各役赏号及一切杂用，约钱一千串文；

津贴县城高等小学堂学费洋银四百元。

以上共计银11912两余，收支相抵，不敷银1212两余。[44]

该县出入款项是除留支以外用于“办公”的各项费用。该县令称，州县入款，除平余外，已“别无陋规杂费”，说明此时该县已对陋规杂费进行了一定的整顿。所入款项主要来自钱粮、漕粮的平余和税契。但开支方面，却仍然没有摆脱“公私不分”的状态，上级官府的公费和节礼规费等各项摊款仍然是州县负担的主要部分。财政的窘迫使该县令发出“州县等缺分太苦，不能久任”的感叹。

财政的困境迫使州县千方百计扩大财源，故而产生了州县“外销”。

外销，是除留支款以外的、各地自行筹款收支并不上报户部核销的各项收入。“各省外销名目相沿已久”[45]，然而在文献中，“外销”这个词的频繁出现却是晚清时期。光绪二十三年（1897年），户部有一道奏折就“外销”说道：

臣等窃查各省厘金中饱，弊在承办委员不肯和盘托出。各省例不应支而事非得已者，辄于厘税收款提留济用，所谓外销者也。各省院司类有案存，原非自谋肥己。然既有外销之事，即有匿报之款，否则从何罗掘？无惑乎人言籍籍，佥谓各省厘税实收之数，竟数倍于报部之数矣。[46]

在这封奏折中，户部指出各省外销来自“厘税收款提留”，要求各省将外销“和盘托出”，并表示：“拟乞圣恩宽其既往，并准将外销最要之款切实声明，臣部量予留支。”表明户部不得不认同各省“外销”的存在。

“外销”这一财政现象出现的原因，首先与清朝中央集权的财政制度有关。诚如宪政编查馆所指出的：“盖因部文拘执必以成格相绳。而省用繁多，每出定章以外，遂至腾挪规避，创立此名目自用自销，中外财政皆无此办法。”[47]即户部恪守严格的奏销制度，而19世纪中期以后，各省因军需和办洋务而“就地筹款”，来源和用款常常溢出奏销范围之外，故而产生自行筹款、自行使用的财政开支。

其次是各省财政压力不断扩大的客观事实。山西清理财政局在《山西藩库内销外销收支各款表说明书》中云：

在嘉道以前，报销之文网未密，例外之支用无多。尔时晋省库储除各属摊捐而外，概系内结之收支，倘非报拨，即应奏销，他无所谓外销也。自有报部各种之息款，而外销遂以增加矣。自有节次抵摊及公用之息款，而外销遂又增加矣。自有筹办新政之息款，而外销益复增加矣。[48]

该份说明书把“外销”的原因归结为中央各种摊派的不断增加和新政需求的不断扩大，迫使各省不得已开辟新的财源予以应付。这些款项，有的因户部恪守奏销制度而无法核销，有的则是督抚和地方官员因“私用”方便而有意隐匿款项和规避核销，故而形成各种未报部的“外销”款项。

总之，“外销”是清代高度集中的财政制度和僵硬的奏销制度不能满足日益扩大的财政需求的产物，尽管相沿已久，但大规模扩大则是新政时期，其重要标志就是州县外销的出现。《山西全省财政说明书》云：“各属（州县）留支向只内销，自光绪二十八年以来始有外销留支。”[49]《广东全省财政说明书》认为，晚清“事变迭乘，国家财政状况为之一变”，不仅各省收入有外销，而且“各州县新政待兴，往往就地筹款，以为弥补之计”[50]。《广西财政沿革利弊说明书》在分析财政紊乱之原因时，指出州县税捐征收已是“州自为政，县自为法，员役不同，方法不同，银钱折算不同”[51]，极为混乱。可见清末各省州县的“外销”确实是存在的。

鉴于晚清以来由于财权下移而带来的外销增长和财政混乱现象，也由于清廷公布逐年筹备立宪清单中已将厘定国家税地方税、实行预算决算制度列为宪政目标，光绪三十四年十二月十五日（1909年1月6日），度支部拟订、宪政编查馆核议的《清理财政章程》公布。清理财政以“截清旧案，编订新章，调查出入确数，为全国预算决算之预备”为总纲[52]，其实行办法，是度支部设清理财政处，各省设清理财政局，以藩司或度支使为总办，同时由部派正副监理官稽查督催该局一切应办事宜[53]。而清理财政的入手办法则是调查各省财政出入款项，其中的要害，正如十天后度支部在妥议清理财政办法折中所说，是要求各省“将该省出入款项无论向为报部、向为外销”，“通盘调查据实报部，不准丝毫隐饰”[54]。要求各衙门局所将出入各款按月编订报告册送清理财政局，由局汇编全省报告总册，并要求分别开列已报部和未报部各款，详考延革，分别性质。目的是“查明内销外销，免致夹杂”[55]。

然而州县的外销，即“未报部各款”不仅隐匿不彰，而且极为复杂纷乱，鉴于文献资料不足，我们只能从各省清理财政局汇总各方材料后形成的财政说明书中了解一二。

江苏宁属各州县的“未报部各款”中，除平余（包括丁漕平余、杂税平余、驿站平余、税契平余）、火耗、规费等用于补充办公的经费外，主要是“就地筹捐”各款，包括串捐（光绪三十四年起征，每征银一两米一石，各带收钱一百文）、铺房捐（光绪二十八年起征）、膏捐（光绪二十八年起征）、牙帖捐（光绪三十一年起征）、烟酒捐（光绪三十四年起征）、自治捐（光绪三十四年起征，每征银一两收钱三五十文，米一石收钱六七十文不等，为自治局经费）、积谷捐（此捐历年已久，于钱粮内带征数十文、一二百文不等），均是在原有收税的基础上带征附加，“除抵充练饷和抵补新案赔款外，其余均作为未报部杂款充作地方要需”[56]。

四川省清理财政说明书提到，该省“自咸丰军兴而后，百务待举，始有征收肉厘以济公用者。逮光绪初年开办三费，各州县相续仿办肉厘，于是地方税遂视为各州县重要之收入。近年新政频兴，需用甚巨，各就地方出产物品酌征捐税以应要需”[57]。这段资料至少说明两个问题：一是在四川省，地方捐税成为外销的重要来源，起于咸丰军兴以后，而大规模扩大，则是在新政时期。据该省清理财政局的统计，此时各州县捐税已形成随粮征收附加税、田房契底、地方公用肉厘、食物税、谷物税、用物税、药材税、丝布税、牲畜税、木植税、矿产税、营业税、杂项税等十三大类。二是新政时期各州县地方捐税的征收，是循“各就地方出产物品酌征捐税”的原则，所以各地杂税杂捐五花八门。如成都嘉定各属的烟丝油米捐、资州雅州等处的盐糖牲畜税、潼川的布匹蓝靛税、龙安的木植药材税等。每年收数多者千金，少者亦数百金不等。各地征收多从其惯例，规则各殊，向无一定标准。[58]

其他省也有类似情况，如山西财政说明书将州县财政来源分内销留支和外销留支两个部分，分别开列：

表6。1山西各州县留支各款使用情况

续表

续表

山西把州县财政分为“内销留支”和“外销留支”经费两部分，民政、司法、教育等新政开支已成为州县支出的重要部分，其来源已不是原来的地丁税契等项“内销留支”，而主要是各州县“外销”，即在抽收斗捐留用的一半项下开支。[59]此外，还有各州县“就地”抽收的捐税，仅以阳曲县为例，就有戏捐、铺捐、加抽煤厘、麦草料折价、差马生息、差徭生息、高等小学堂地租、高等小学堂生息、高等小学堂斗捐、两等小学堂生息、掩埋狱囚生息、改良监狱生息等十数种“向归外销”之款，成为地方办理学堂、巡警和各项实业的经费来源。[60]

河南各州县的收入来源也主要是杂捐，一是“各属抽收”的斗捐、牲口捐、花布捐，“岁共收银二万九千七百七十一两三钱九分”。此外因举办新政，“各属就地”抽收各捐则包括四大类：“抽之花户者”，有串票捐、契税捐、契尾捐、房捐、亩捐、随粮捐等；“抽之坐贾者”，有斗捐、商捐、铺捐、油捐、火柴捐、煤油捐、粮坊捐、变蛋捐等；“就出产之物而抽收者”，有枣捐、瓜子捐、柿饼捐、柳条捐、芝麻花生捐等；“因特定之事而抽收者”，有戏捐、会捐、庙捐、巡警捐、册书捐等。总计银四万零九百四十九两九钱五分三厘，钱九万四千三百零八千一百四十二文。[61]