第二节 州县财政的局部整理（第1页）

第二节州县财政的局部整理

一、同治光绪年间“化私为公”的努力

州县财政的困境，实质根源于清朝不合理的政治经济体制和财政制度，但是，在很长的时间内，人们看到的还只是其所带来的严重的吏治问题，并从“化私为公”出发来寻求解决方案。

自雍正朝实施“耗羡归公”以后，历经乾隆、嘉庆，“耗羡”逐步又成为中央控制的正项的一部分。[105]在人口压力和州县事务不断扩大的情况下，在摊捐、摊派不断增长和养廉银不断扣减的情况下，州县入不敷出，复又转向经制外加收的办法解决经费来源。咸同年间，漕粮征收中的浮收又成为一个突出的问题。如咸丰年间，湖北漕粮征收中“征收本色每石浮收米或五六斗或七八斗，或加倍收，竟有多至三石零者。此外又有耗米水脚等项，分款另收；又有由单券票样米号钱等名，多端需索”。浮收过多，不仅民生日苦，而且吏治败坏。在这种情况下，一些省的督抚实施了裁剪浮收陋规以定公费的改革。

较早实施改革并取得一定成效的是湖北巡抚胡林翼。他认为“楚北漕弊浮收之重，实由于冗费之多”，“粮道有漕规，本管道府有漕规，丞倅尹尉各官俱有漕规，院署有房费，司署有房费，粮道署及本管道府署书吏各有房费……种种蠹弊盈千累百，无不于州县取之……夫州县既多冗费，势不能不向粮户浮收”[106]。胡林翼的改革办法是革除道府漕规及上下衙门一切冗费，将从前每石浮收十六七千、十八九千或二十余千者，减至六千数百文或五六千文，革除其他耗米水脚票费，将裁减后的浮收补充各衙门以应办公之需。[107]

同治初年，巡抚沈葆桢在江西也裁剪浮收，明定限制，确定收数，所征地丁除完解耗羡征银一两五钱外，另提银一钱；漕米每石折收银一两九钱，提银二钱，“以为本省各项实在需用之捐款”；此外，地丁提三钱，漕米提四钱，“分别酌提存留作为司道府县办公之费”；其余“所有捐摊各名目悉予裁停，各项陋规概行停止”[108]。与此同时，闽浙总督左宗棠、浙江巡抚马新贻也奏请在杭、嘉、湖三府裁减浮收，并将一切摊捐名目及道府各属陋规概行禁革，另在正耗钱粮之外每两酌留平余以为各县办公之用。[109]

咸同年间的改革，总的趋向是从整顿吏治出发，裁革各地任意加收的浮收、摊捐、陋规，然后在征收钱粮时再确定一定的加收数额，作为“公费”补充办公之用。这些做法在一定时期、一定程度上对澄清吏治、减轻州县负担起到作用，但这个作用都只是一时的。其中一个重要原因就是“公费”含义和使用的模糊。也就是说，“办公之费”中包含着一定的给官员本身的补贴，而一旦个人私用与公用之款混用，假公济私、私用侵蚀公用就是一个必然的结果。尤其在官员廉俸不高且不断扣减的情况下，上述改革对于吏治的整顿效果是极为有限的。

同治八年（1869年），时任江苏巡抚的丁日昌提出增加外官廉俸以澄吏治的主张，认为“今之道府，养廉之外，皆靠节寿；州县养廉之外，皆靠平余”。解决的办法就是“明定章程，给予办公之费，而挈私者而归之于公”，并且“司道以下，或酌量加增公费，而将所有陋规全以充公”[110]。丁日昌更为明确地主张增加外官廉俸，同时将陋规充公以作为办公之费，办法更为清晰。但由于无论“廉俸”还是“陋规”，实际都包含官员私人和公用两个方面，所以当它们都归入“公费”之后，所谓的“办公之费”实际也就包含私与公两个方面。在这种情况下，“公费”改革演变成一种“化私为公”的程序：将各种浮收、平余、陋规，或减少，或裁革，然后归入司库，官员再按规定数量支取。虽然很多时候都被称为“办公之费”，但在实际中，官员的“办公”中也包含“办公事时的私人用费”。所以光绪初年的一份官员奏呈就有这样的话：“州县养廉，大者无过千两，盖与坐支各款，均属办公不可少之费。今皆减成发给，其公私之用，必至竭蹶。”[111]这里把养廉作为办公之费，又说减成后会直接影响公私之用，说明在当时养廉银在使用上是兼顾“公”与“私”的。官署的“公用之费”与官员的“办公事的私人开销”是联系在一起的。

但是也有官员对此表示担心，认为：“外吏津贴，东南各省多有奏定章程，裁革陋规，以充公费，权益之举，立意未为不善。然取盈无术，仍不能不借资需索，于是公费而外，又有陋规，浸以重困。当日耗羡归公，言者已有耗羡之外复生耗羡之虑，是津贴之说无补吏治，徒伤政体。”[112]此批评在一定程度上看到了问题的症结，在官员俸薪过低、办公费用日涨的情况下，公私不分的州县财政制度必然催生出“借资需索”“耗羡之外复生耗羡”的恶果。

果不其然，在改革较有成效的湖北，到光绪初年，就已经是“官吏日久生玩，夙弊潜滋”，在征收钱粮过程中，催役、柜书等上下其手，任意浮收的情况再现。[113]江西巡抚刘秉璋也上折诉苦，因银价日贵，州县征收不敷报解，公费一无所出，不得不要求恢复丁漕浮收，将丁漕解部之余留作本省之公用，“借丁漕之浮收以应支销”[114]。此时四川、安徽、福建、河南等省进行了又一轮裁革节寿陋规，酌给公费的改革。但办法各异，如江西将丁漕解部余留作本省公用；安徽专出于漕粮；福建出于关税厘余；河南则于漕折项下每石提银二钱，留为本省办公之用，州县则在应领运脚项下动支。[115]

晚清以来，各种摊款、摊捐成为州县之困。针对州县摊捐过多而不堪重负的情况，光绪八年（1882年），山西巡抚张之洞创办清源局，裁抵摊捐，改给公费。[116]他在《裁革公费馈送折》中说：

窃查外省臬司道府直隶州等官，办公每患不足，廉俸扣减，益形支绌，不得不仰给属吏。其岁时馈问，有三节、两寿、季规、到任礼、程仪诸目，各省大同，山西亦然。大吏之讲求吏治者，知其足以累州县，而又无以处司道。府州于是乎别筹闲款，明定公费，使上无匮乏，下无挟制。故近年各省遵旨议定公费之案，屡见奏章。然其款必有所出，如三江、闽、蜀诸省，或取之厘羡，或取之漕折，或取之盐平。倘别无可筹，亦必量加裁减，然后著为定数。[117]

这段话至少给我们提供了如下信息：（1）因办公不足，乃“仰给属吏”，又去索取“规礼”，这是以“私”济“公”之不足。（2）明定“公费”款的来源一般是正项之外的各种浮收、盈余等，即来源于“私”，各省情况不同，但都是包含“化私为公”之义。（3）在公费之前，各上级部门向州县索取的陋规等是无定数的，确定“公费”，即“化私为公”后，相应官员按岗位和级别领取一定的经费，且统一到司库支取。

综上所述，所谓“州县公费”，实际上是一种通过“化私为公”的路径解决州县经费的办法。它将浮收、摊捐、陋规这样一些灰色收入纳入省的财政收入之中，然后再以一定的数额补充州县公私之用。[118]这种办法没有从根本上触及旧的财政体制和官员俸薪制度，因而无法走出周而复始的“公私不分”路径依赖。

及至光绪二十八年（1902年），直隶总督袁世凯上折认为，陋规存在，使“士习日坏，吏治日偷”，认为要将各项陋规扫**而廓清之，必须“筹给办公之费”。提出在这国帑空虚之际，不能另增公费，“莫如姑就旧有之陋规为化私为公之一法”，令道府厅州将旧有之规费据实开报，和盘托出，并“按其向来所得之多寡，明定等差，酌给公费”。各州县将向来应出节寿等项，一律径解司库，不加耗费，另款存储。道府厅直隶州应支公费，按月赴司库请领。[119]上谕令各督抚“仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁革，仍酌定公费，以资办公”[120]。袁世凯此法力图将陋规“化私为公”“化暧昧为光明”，在思路上与同治年间丁日昌的建议一致。

事实上各省未见响应。但面临新政开始后州县行政用款陡然扩大的情况，有的省督抚也采取了一些补救措施，如光绪三十年（1904年）广西巡抚柯逢时因“缺之苦乐不均”带来“吏治不修”、州县不能久任的状况，请旨“视缺繁简道途远近月定公费，就本有入款均匀支给”，“各官到任之始，并准另给一月公费，作为资斧及置备什物之需”[121]。湖广总督赵尔巽曾在签捐盈余项下筹给“瘠苦各缺”津贴；其后任陈夔龙则奏准加收税契拨留地方一分，借资办公，但均为权时补苴之计，未曾普及。[122]

光绪三十二年（1906年），翰林院侍读学士恽毓鼎奏请匀定州县公费，认为州县更调频繁，不能久任，就是“缺分肥瘠不均所致”，以致吏治无望。建议各省督抚将州县所入之款和盘托出，分为繁、中、简缺三级，确定公费数目，“总使公私略有盈余为准”，并说“盖公项有余则可为地方兴利除弊，私项有余则不忧事畜，可以专力办公”，并定州县以六年为一任。[123]实际上仍是沿着化私为公的思路，将各种名目的陋规和其他灰色收入合法化，以补充州县之用，只不过更进一步强调了根据缺之繁简确定公费数目，强调此举对整饬吏治和解决州县官久任的意义。上谕认为：“所陈切中官场积弊，著各直省督抚体察本省情形，分别妥筹奏明办理。”[124]

也有的官员提出了依据州县缺分繁简明定数额和使用界限的办法。山东巡抚袁树勋在折中认为，“欲纾州县之困，莫如将历年提款一律豁除”，酌剂盈亏，一律改为公费。公费之定，拟以缺之繁简为衡，不以地之肥瘠为准。并说：“将公费酌中定数，俾其赡身家给宾客而有余，买田宅长子孙而不足，使贪夫无所利以托身。”[125]在他看来，“公费”数额应是有限度的，虽可给予官员做一定的生活和公务补贴，但绝不可使之可用此钱购买田宅。

但州县公费改革的推进并不顺利。两广总督张人骏就对“尽提羡余”不满，认为这样“地方之事会无定”，并说自经前任疆吏题解粮米盈余酌给州县津贴后，粤省州县各缺已没有盈绌之殊，明确不办。[126]所以《东方杂志》评论道：“各省复奏者寥寥，并非有意因循，实在不易办理。”[127]

光绪年间若干省的改革，或着眼于留用丁漕余留、关税厘金，或裁减州县摊捐陋规，遵循的是不断地“化私为公”的路子，力图以“公费”取代各种陋规、摊捐，也正是在这个过程中，“公费”的含义日益模糊。光绪三十一年（1905年）江苏巡抚陈夔龙在奏折中谈到江苏州县办公困难，其中就有捐送知府三款，“或名公费，或名漕敬，或名座船工食，名目不一，多寡不同，沿为常例”，并认为“此等款项介在公私之间，究非名正言顺”[128]。

以上说明从同治一直到光绪末年出现的州县“公费”，乃至外省官员的“公费”，尽管时而定为“办公费用”，但在使用内容上常常包含官员廉俸之外赡养身家的“补贴”。当然，比之任意索取的陋规、无一定限度的“摊捐”，有确定来源的、有确定数额的“公费”在整顿吏治方面还是前进了一步。

二、宣统年规费清理和公费改革

宣统年州县公费改革是在清理财政这一大背景下进行的。清末清理财政还有一个重要内容，即“酌定外官公费”。度支部于光绪三十四年拟定的《清理财政章程》第7章第27条云：“在官俸章程未经奏定之先，除督抚公费业由会议政务处议筹外，其余文武大小各署及局所等处，应由清理财政局调查各处情形，一面禀承督抚及度支部酌定公费，一面提出各款项规费，除津贴各署公费外，概入该省正项收款。”[129]

酌定公费的第一步是调查和清理各项规费。“规费者，各署收受之陋规也，而以州县衙门收受之名目尤多。”[130]清查的目的是“化私为公”，将各地规费等灰色收入纳入各省正项收款，以统一的“公费”取而代之。各省调查的对象，是“文武大小衙门局所”，由于州县是“天下财赋之所出”，因此，对各州县出入款目，尤其是规费的清查就成为调查的第一步。不过清查效果并不理想。正如四川总督所言：“前饬将平余陋规和盘托出以充公用，无如各属开报多所隐饰。”[131]广东也是迭次饬行各属彻查陋规私费，“定章虽极严厉，而在下积弊仍难祛除，现查各属尚有收管米石及柴炭银两过山规礼等款……”[132]不仅如此，即便是已经报上来的各种表册，也是混杂不清，“或正杂不分，或出入淆混，甚或总散数目不符”[133]。度支部不得不承认：“各州县财政造报，其中纷纭错杂，难以稽查。即如征完地丁，除解司道府库并一切费用外，究竟本官实得羡余若干，每年约共银若干，当此切实清厘财政之际，亟应逐一详列。”[134]可见上述问题不仅限于个别省份，而是普遍存在的。

但是在各省清理财政的过程中，对州县规费还是做了初步的调查。《四川全省财政说明书》中列举的规费包括两大类：一是“对于公家之烦费”，包括诉讼费（每审结一案，由两造各出讼费钱三千二百文）、呈戳费（代书承办词状盖戳取费四百文）、参费（六书房每届三年更换时顶参之人所交费用）、粮票捐（征收地丁时每地丁捐票一张，收钱数文至数十文不等）、当规（当商于完纳当课外对于官府另纳当规，以为保护之酬劳，多者五六十金，少者二三十金）、官膏牌费（售卖官膏店每月缴牌费钱二三千或一千数百文不等）。二是“使用公家之器物而有所报偿者”，有使用官砝码校准银块时收取的“平息”、市场交易时使用官秤的“秤息”、使用“官斗”量米谷的“斗息”，等等。[135]上述规费主要用于行政办公经费，此外也用于开办审判厅和习艺劝工所等。

表6。2为若干省财政说明书中关于州县规费收取情况的统计：

表6。2部分省州县规费收取情况

虽然这些省州县的规费名目五花八门，汇总的情况不尽完整，甚至有所隐瞒，但经过这一次的初步清理，以往隐匿的规费开始浮出水面，这也为进一步的州县公费改革提供了一定的基础。

宣统元年三月（1909年）摄政王又颁发一道措辞严厉的谕令：“匀定州县公费，关系吏治民生，亦宪政中应行筹备之事，岂得视为缓图。”要求各省自此次通谕之后，限六个月内“一律恪遵谕旨，迅速筹办”[136]。之后，随着清理财政工作的迅速推进，划分国税、地税工作迫在眉睫，预算、决算的制定也在资政院提上日程，各省才陆续推进州县公费改革。

与同治光绪年多次的公费改革一样，这次也是力图将规费等各种灰色收入“化私为公”，但目标已有根本的不同。之前的公费改革主要着眼于吏治整顿，克服因滥收规费而带来的吏政腐败现象，同时也解决州县办公经费不足的困难。而宣统年的公费改革，则与宪政和财政制度改革息息相关。因为财政制度改革的目标是“财政统一”，改变晚清以来财政的紊乱局面，建立统一的预算、决算和行政经费制度，作为行政经费重要部分的官员俸禄改革也就势在必行。俸禄改革的基础环节，是需要将公私不分的州县官各种用费加以清理，取消不合理的规费，对保留下来的规费从范围到数额都加以规范，使之纳入正项收支范畴。所以，这一次公费改革在一定程度上超越了以往，既是实行新的官俸制度的前奏，也是为编制预算案做准备。

但是从一开始，朝廷和决策部门都没有对“公费”的含义作出明确的解释，对何者为“私”，何者为“公”也没有明确划分，导致看法各异，各省州县公费的确定呈现不同面相。

第一种，是将州县各项陋规、平余等纳入省的正项收入，统一作为官员“公费”。广西巡抚张鸣岐将州县分三等，另援用分科治事的办法，县署分文牍、主计、庶务三科，确定从州县官、佐贰、杂职到各科科员每月支取公费数额。但在确定公费底款时，又将“各官原支公费养廉”“各属原收平余规费”纳入其中，由公家按照原额征收，以“公费”名义发放。[137]这样，将官员私人用度和官署办公用度都统一到“公费”名中，“公费”在实际中仍然是公私不分。

有的督抚明确把“公费”视为“办公之费”或“行政经费”。如河南巡抚宝棻说：“诚以公费为各官行政所需，实居岁出大宗。”[138]闽浙总督松寿也认为“公费为行政所必需”[139]。他们在做法上依旧是将一切平余、陋规，悉数归公，然后确定公费数额，各州县照章到司库支取，仍然体现了以往的“化私为公”的路径。