第二节 州县财政的局部整理（第2页）

第二种，是区别“公费”与“经费”，分别核定。宣统二年六月，直隶总督陈夔龙率先提出“‘公费’二字，解释范围宜求明确”，并电度支部询问。度支部电覆称：“以‘公费’二字本兼有办公经费各义，惟近来京外应支官员公费多与养廉津贴无殊，向不造报。现在官俸章程尚未颁行，骤议正名，恐多窒碍。至因公费用范围甚廓，令分别据实开列，俟查明各项规费，由局（清理财政局）酌定。”可见“公费”的本义在现实中发生了异化，即在实际运行中，外官“公费”往往被视为养廉银，而养廉银本身包含办公用费和私人用度在内，并可以不册报。因此，度支部也不得不屈就现实，含糊以待。陈抓住这一点，进一步提出：“此次所定之公费，本与经费有殊，惟各署所用员司及因公之款，如果不为核实，是在官之糈禄虽有常经，而因公之开支仍无限制。”故而直隶的做法是分别核定省道府各级官员的公费和经费，一曰“公费”，“凡本官服食仆从车马及一切私用应酬杂支属之”；一曰“经费”，“凡该衙门因公费用与署内幕僚、员司、弁勇、夫役、修理房屋等项，皆属之”。并说：公费如何支用，无庸造报；经费动用细数，则每月造册送清理财政局，归入决算。划定公费与经费后，其余“除廉俸二项仍旧支给外，其旧有之心红津贴、公费、办公役食等项名目概行停革，盈余规费等项悉数归公”。至于州县，因经费一项一时难以确定，先按大、中、小治分别酌定公费。[140]显然，直隶的“公费”是用于补贴官员个人“私用”的部分，“经费”才是办公用费。

湖广总督瑞澂受到陈夔龙的启发，在该年七月的酌定府厅州县公费折中明确认为，“公费所以养各官之廉”，是专供本官用度的。所以湖北仿直隶成案，将本官公费与本署经费分为两起次第筹定，凡火食、仆从、车马、应酬杂支，均赅括在本官公费之内；而幕脩员薪、书吏工食一切因公用款则为州县本署经费。[141]次年三月，该省又拟定府厅州县“署用经费”，根据职掌繁简、用度多寡，视其公费数目分别各加一倍，数目从3000两至4800两，一些繁盛县又加给银600两至1200两，“统由藩库收支抵拨”，各州县原有岁入悉数归公。[142]

江苏巡抚程德全道出了当时“公费”含义的混淆和在实践中的变异，“公费名词缘于后起，申其义曰‘办公经费’，似不应属于私人之范围……外省各衙门经费积习相沿，多界乎公私之际，公之所余即私人所入”，“公费”在实践中实际已是“公私兼顾”。在公费支取上，也是“除新设员缺向由司库支领，此外悉听自谋”，所以“不得不专恃规费以供取求”，而此种“间接之收入”无不归宿于州县。他认为，“苟公私非同时规定，既无相让相成之用，将有可出可入之嫌”，应将二者加以区分。鉴于此，江苏在确定司道公费时，仿照直隶办法，分公费、行政费为两项，前者用于官员服食、交际、车马、仆从等一切私人补贴，准其自行支销，无庸造报；后者用于官署幕员薪膳、勇役工食及一切因公用项目，照章报告，归入决算。[143]

此外，还有奉天、浙江、山西、山东、贵州等省援引直隶办法，将“公费”与“经费”分别核定。

表6。3部分省酌定州县公费情况[144]

续表

续表

续表

从表中可以看出，各省的“匀定州县公费”极不统一。首先是所定标准差距很大。多的每年公费银数千两，甚至上万两，少的只有三四百两。在明确将公费与经费分列的省份中，有的“经费”银超过“公费”银，而有的省则是“公费”银多于“经费”银。其次是公费的来源不一。各地以平余、规费归公后作为公费底数者为多，也有的以税契牲畜税等为匀定公费之用。[145]再次是“公费”范围有别。有的以平余规费数为底数，故强调实行公费后，“廉俸犹许并存”；有的将廉俸、津贴、役食、规费盈余一切入款统统纳入公费之中，强调“以后除公费外，别无他项进款”[146]。最后，由于是“化私为公”，所以有的省声称“倘有不敷自当设法另筹”[147]，从而为新一轮的“私征”留有了余地。

部分督抚明确提出将“公费“与”办公经费”分开，有一个直接因素，即与财政改革制定预算案和“行政经费”的提出有关。预备立宪中财政改革的基本要义是“统一”与“分明”，即“出入既有确数，捐滴悉属公款”，“以酌定公费为杜绝瞻顾之路，以划分国家地方经费为清理之要领，以编定预算、决算清册为清理之归宿”[148]。在度支部确定的清理章程中，将廉俸、军饷、解京各款作为国家行政经费，而将教育、警察、实业等项作为地方行政经费。这样，地方官府经费都将纳入国家与地方的预算之中，这是已经通过外销拥有一定财权的督抚所难以接受的。但是，在度支部清理财政章程“酌定外省公费”时，又允许“各款项规费，除津贴各署公费外，概归入正项收款”[149]。也就是说，津贴各署的这一部分“公费”可以不归入正项收款，这正好为督抚将“公费”转为“本官用费”并自收自用提供了一个合法的依据。督抚们可以通过这种区分“公费”与“办公经费”的方法，仍旧控制一部分外销收入，并使这部分钱游离于预算之外，可以不受任何制约。

由于各省拟定的公费标准极不统一，故资政院在议决京外各官公费标准时认为：“近来各省暂定之外官公费参差尤甚。查此项公费，系廉俸之外各官本身所得，衙署办公经费并不在内，现在官俸章程尚未颁定，而本院覆核预算似此漫无标准，实属无从办理，故不得不拟一标准。”[150]资政院的决议将“公费”视为官员的职务补贴，故欲制定标准，但此举却立即招致督抚的不满。督抚在电商中强烈表示“现定京外各官公费标准诚不足以养廉”，“不能徒节主管官及得力人员薪公，使其不足养廉”，认为资政院“不谙各省情形，强为一致”，表示“实难遵办”。他们不仅认为资政院拟定的公费数额太少，而且反对各省统一标准。

晚清州县“公费”来源本身是“公”“私”兼顾的。从耗羡、平余，到规费、陋规，最先无不以经制之外的“私”的形式出现，成为州县官补贴个人收支及官署各项收支的重要来源。每当因此而带来吏治腐败需要改革时，从朝廷到提倡改革的官僚，无不认识到这些“私”的收入是无法完全取缔的，唯一的做法就是将其纳入“正项”“公费”的轨道，但又无法用新的制度将其中包含的“私”的部分分离出来，所以只能一次又一次地“化私为公”。这样做致使“公费”虽然成为一种从一定渠道、按一定规格支取的费用，但它的使用对象却是官署公用开支与官员私人用度的津贴或补助并存，并没有明确的界限，完全“视其上下人口之多寡与其人之丰俭何如”。显然，这是不符合清末财政改革的方向和需要的。

从形式上看，宣统年公费改革并没有走出传统的“化私为公”的路径，正如当时留日法律科毕业生陆定的解释：“盖欲酌定公费，则清提规费，自系化私为公、调剂盈虚之正当办法。”[151]故《东方杂志》称其“系在官俸章程未经奏定之先暂纾官困”之举[152]，是“苟且一时之计”[153]。但从另一方面来看，这次改革的直接目的，是摸清地方规费，将其纳入正项收支之中，为制定预算案、统一财政作准备，所以还是具有一定积极意义的。

通过这一轮改革，“公费”开始从笼统的“办公费”“公用之费”转化为对官员的职务津贴，并依据职务繁简确定标准，由司库统一开支。这对防止官员需求无度和整顿吏治有积极作用，亦为下一步俸薪制度的改革做了初步的准备。[154]

通过改革，州县衙门的办公经费开始与公费分离，并“悉予酌定限制”[155]，即用一定的标准限制和规范官署的公务开支。伴随着财政清理的步伐，许多省运用新的财政编制法，重新规划州县的办公经费。新的编制法一般将州县经费按照事类划分为行政费、教育费、巡警费、地方自治费、实业费、民政费等几大类，其中行政费又分官俸、公费、役食、杂支各类。这都将有助于推进行政机关的制度化、规范化进程。

在改革中，对各种规费加以清理，有的纳入国家正项收入，即“公”的渠道，有的予以裁革。与此同时，州县一切无名入款概要裁革。如河南省，经咨议局议决及巡抚批示，裁革了卯规抽厘、到任勒索、额外规费（包括行帖费、牌甲摊派等）、各种未列入预算的捐款及包差钱之浮收、乡保巡役包差（地方官出境下车时该处地保为夫役等出的茶饭钱）、各项手工小匠每年的包差钱、烟户册子钱、词讼罚款等费。[156]浙江咨议局也做出决议，裁革州县衙门供应上级官厅的摊派各项名目，总共20项之多，经巡抚部院札准公布施行。[157]紊乱的州县财政开始有所转变。

虽然我们不能说各地都很好地贯彻了，但这一次公费改革确实具有与以往不同的面貌：它是在宪政的大环境下进行的，清理财政的背景、统一财政的大趋势，加上各省咨议局的成立以及立法监督功能的发挥，都使这一次改革比以往要深入。改革中初步形成的官员的职务津贴与官署行政运作中的“办公经费”分离的趋向，一直影响到民国时期。[158]

三、经征的变化与经征机构的出现

经征，即依据定例征收田赋杂税并起运解交，是州县衙门最主要的经济职能。然而清代财政是一种缺乏弹性和增长空间的体制，自康熙朝“摊丁入地，永不加赋”以来，田赋征收数额和方法皆已固定，成为不可更改的祖制。国家为此还制定了一整套严密的法令法规，如有违反，则要受到严厉的惩罚。晚清时期，或由于筹措军费的需要，或由于分摊赔款，或由于新政所需，各种经征附加税大量增加，它们或者由各省督抚奏请而立，或者直接就是户部请旨而行，从而突破了经征定例。

田赋附加是各地在田赋征收过程中于定例外自行多征并留用的税收，除上文提到的耗羡、平余外，晚清时期则派生出了各种名目繁多的随“粮”或“亩”而征的、以各种捐税为名的附加税。如在四川，咸丰年以后便有随粮征收附加税之举，即每征粮一两，收银五钱或三钱不等，“每视其地方需费之多寡以为定”，后因漫无限制，光绪初年曾一律革除。但因有的地方无他款所筹，不得不禀准酌留，改每粮一两收钱百数十文。[159]后因预筹军饷，又劝谕绅民按粮津贴，由地方官选派绅耆设立公局经收。[160]与官收官解的地丁征收不同的是，按粮津贴是绅收官解，所收主要提供饷源。[161]此外，其他省还有东北的饷捐，山西的赔款新捐，新疆的加收耗羡，广东的新加三成粮捐，山东的粮银折收，浙江、安徽、江西的丁漕加损，陕西的归复差钱，江苏的丁漕征价等名目。有的地方附加税超过正税。如四川，咸丰初年按粮津贴已是每粮一两征津贴一两，是原数的一倍，同治初年为三倍，到光绪二十七年（1901年）则增至五倍。[162]

至于各种附加的用途，咸同年间主要用于提供饷源，后来则用之偿付赔款，少量用于补充办公经费。到20世纪初，又用以应付新政之需。如宣统三年（1911年）江苏泰县的一个漕米执照，计正税每石足钱4833文，附税则每石脚费52文，学堂经费100文，积谷钱60文，自治经费40文，劵票捐钱100文，串捐10文，新政费35文，改良串费5文，总共402文。[163]

除田赋外，州县经征的税收还有杂税，包括田房契税、牙帖、商行、当铺税、芦课、茶课、鱼课、落地税、牛马猪羊买卖税等。[164]这些都必须按照定例征收，属于尽收尽解的项目。这些税项除田房税契、牙帖当铺税各省都有外，其余各地征收有别，且杂税收入在整个税收体系中所占比例不高。[165]

田房税契是各省州县都有的税种，也是归州县官经手的税种，亦有严格的要求。早在顺治四年（1647年）就规定“买田地房屋，必用契尾，每两输银三分”，即按成交价百分之三的比例征收。田房税契覆盖面广，一般由布政司颁发契尾，编制刻号于骑缝处，钤盖印信，发至各州县，“俟民间投税之时填注业户姓名、契价、契银数目，一存州县备案，一同季册送布政使司查核，如有不请粘契尾者，经人首报，照漏税之例治罪”[166]。州县官要登填契尾，经管征收，并将征收实数按季造册报部查核，一应税银均尽收尽解。

晚清时期，财政困难，户部屡次奏请扩大筹款。光绪二十五年（1899年），户部拟定筹款六条，令各省加倍征收烟酒税，并整顿田房税契。[167]光绪二十九年（1903年）又将应征田房税契320万两派定各省。这样一来，田房税契税率大幅度增加。本来例定契价每两纳税三分，但因赔款之增加与新政之迭举，各省督抚纷纷奏请，于是买契之税有加至四分五厘、五分、六分六厘者。四川税契征税率在三四分以至八九分不等。到宣统元年（1909年），户部重新厘定税则，定各省买契，无论旗籍民籍一律征税九分，典契一律征税六分，并准各省于加收项下扣提一成作为办公经费。[168]

税率的提高使税契收入增加，也使税契附加成为州县扩大收入的重要来源。如浙江、福建、直隶等地的契尾捐，每发契尾一张，再多收银三钱、五分、一两不等。[169]湖北于光绪二十八年（1902年）奏请每契价一两于例正税三分外另征契捐三分，以一分留作州县办公经费。到宣统元年（1909年），湖广总督陈夔龙又以司局州县入不敷出为由，奏请再加征契捐三分，此外还有契纸经费，每纸取银三钱二分。[170]四川则有“炮税”，即州县官于行将届满离任时，通过给纳税人一定折扣的方式，吸引民间踊跃纳税，借以弥补亏空。[171]此外，各地征收税契时还有种种陋规，如四川就有门礼、小号、使费三项陋规，是经办胥吏借端任意多收的部分。[172]

晚清经征的问题不仅仅是田赋和税契的附加大量增加，还表现在征收制度的紊乱上。就田赋而言，存在州县官通过吏役直接征收、依靠吏役保正征收、包商征收等多种形式。就是杂税，其征收方法也是五花八门。如广东的商税，广州府是派委员征收，潮州廉州二府用司友征收，高州府用书巡征收，雷州府由库书包征包解，琼州府则由商人包征。[173]种种混乱现象不仅加重了民众负担，带来吏治的腐败，而且进一步影响国家的财政收入。

四川总督赵尔巽率先认识到种种弊端的症结，他说：“从前凡有税捐新增之款，无不归地方官经征。贤者例取平余，不肖者多所侵蚀。而丁书差役之染指，不知凡几。驯至聚众滋事，隐匿漏捐，百弊丛生，皆由地方官兼理财政之故。”[174]所以他力图通过改革，将税收职责与州县官的行政职责分离。

光绪三十四年（1908年），四川总督赵尔巽奏请在省城设立经征总局，由藩司主持，各州县设经征分局。他在通饬地方官稽查经征事宜的札文中说：“现在设局经征，专理财政，原恐地方官统治民事，兼顾为难，是以委员分任，其实督催、稽查、保护责任仍在地方官。”[175]也就是以专门的机构和专职人员承担税收之责。

四川省城设经征总局，州县各设分局，专司经征税契、肉厘、酒税、油捐四项。分局设委员一员，由总局呈明督宪后札委；委员就事之繁简酌用绅士司事、书手、杂役等人。各分局无论官职大小，均受总局管辖。各州县经征分局成立后，凡以往绅士经征后由地方官转报，或由地方官自行经征的上述捐税，统由分局办理。过去由地方官经手的平余，也要解缴经征总局。地方行政有在税契、肉厘、酒税、油捐内抽收经费者，也由局代收后指拨。[176]

各州县经征分局成立后，州县官不再经手税契和部分捐税，但对于经征负有督催稽查之责。即查民间有无偷漏、委员有无侵欺，“如果委员呼应不灵，办理不善，地方官仍当负其责任”，并可密禀查办。反过来，如果州县官对民间偷漏查办不力，委员也可据实密禀。[177]

四川各州县经征分局成立后，停用从前所用之契尾，更定格式，改为盖有藩司印信的官契。民间买卖田房，自立契之日起，限两个月内遵章赴局投税，呈换官契。[178]如有逾期或有心漏税，则由局员并地方官谕令乡约团保警察设法稽查，并准知情者赴局告发。至于肉、油、酒税的征收，则由局延用司事在各乡场分收，每月初五前缴送分局。分局每个季度将各项税收批解总局，并按月将收数移请地方官会衔张贴衙署照壁。

据赵尔巽的报告，经征局成立仅一年，就收税契正杂各款共银二百余万两，“较之从前地方官原收之数实多三倍以外”，这些钱用于各官府公费、提补摊捐及总分各局经费。有此成效，赵尔巽发出“窃意无论如何，人不善可易人，法不备可加备，而独此收税之权，终不可复归于地方官绅之手，而后政治乃得清平，财权乃得整一”的感叹。他甚至准备督同藩司，将丁粮津捐逐渐妥筹，并入经征各分局办理，“务使铢金勺粟永无册籍之或淆，抚字催科各有准绳之可守”[179]。但是否实施未见记载。

经征分局的开办是州县财政制度和州县官行政职能的重要变革。正如赵尔巽所说，设局经征专收税契各款，“所以分地方官之责，即以专地方官之权，兼为地方官筹应得之财，不欲地方官取非法之利”[184]。现在，一部分税收从州县官的行政之责中分离出去，“州县入款，全数归公”，州县官除了田赋以外，对税契等税收只有监督之权，没有具体征收之权，这有利于州县官经济职能的转型。