§三 城镇化应该从政府主导过渡为政府引导（第1页）

§三　城镇化应该从政府主导过渡为政府引导

中国城镇化在很大程度上为政府所主导。在新中国成立后的很长一段时间里，我国经济建设一直处于中央集权式的计划经济体制中，城镇化进程因而在很大程度上为政府的意志所主导。在实行“赶超战略”的经济发展战略前提下，为了保证有限资源流向国家所需要发展的地区、部门和企业，建立起了一套自上而下的高强度计划体制。反映在城镇建设方面，就是城镇的设立和发展主要受政府支配，城镇功能偏重于工业生产。

改革开放后，为适应经济体制改革和经济发展的需要，我国对原有城镇化政策进行修订并颁布了一批新政策，这些政策对促进我国城镇发展和推进城镇化进程起到了重要作用。在市镇建制方面，我国于1984、1986和1993年相继颁布有关标准或对先前标准进行修订。随着市、镇设置标准的放宽，小城镇蓬勃发展，使得我国城镇体系规模等级趋向正常。在人口迁移方面，80年代我国在城乡户籍方面允许农民进城落户政策的制定是一项历史性改革，改变了长期以来的城乡封闭状态，促进了城乡人口的合理流动。而在城镇建设方针上，我国在不同时期也提出了不同指导思想，从1978年的“控制大城市规模，多搞小城镇”，到1980年的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，再到1989年　“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城市”，但事实上大城市的发展无论在计划经济年代还是实行市场经济体制之后都没能控制住，近年来已越来越倾向于大中小城市和小城镇协调发展，而事实也证明这才更符合中国城镇化实际。

（一）城镇化并不是一种政府主导的行为

我国城镇政府的行政管理体制、财政管理体制、城镇基础设施投入和管理机制、土地出让的收益分配机制等，都从制度上支持了城镇政府粗放扩张的发展模式和决策中的短期行为。

调整城镇发展模式，要改革城镇管理体制，防止资源通过行政等级，过多地被集中到高等级城市。同时，要提高土地出让成本，遏制摊大饼的发展趋势。此外，要调整政绩观。

要妥善处理好政府与市场的关系。政府不能“大包大揽”。要发挥市场机制作用，减少行政命令和过度干预，不宜把城镇化率作为政绩考核指标。

同时，合理确定中央与地方、政府与企业和个人分担比例和方式，理顺劳动力输出地与输入地之间的关系。建立于吸纳外来人口落户数和常住人口规模配套的转移支付体系，健全地方税体系，减轻地方政府对“土地财政”的过度依赖。

由于现有模式下中国的城镇化推进过于依赖政府主导，使得在现有土地制度和财政制度安排下各级政府纷纷热衷于扩大城市规模，造成对土地资源的低效利用以及对土地财政和房地产的过度依赖。房价过高、房地产市场膨胀业已对继续健康推进城镇化构成了严重障碍，不仅带来普通居民的住房问题，也抬高了城市内企业运营的成本，对实体经济的发展造成威胁，使得产业结构畸形演进，为城市的未来发展埋下隐患。

此外，在政府主导的城镇化模式下，政府的行政级别就成了推进各地城镇化过程中最重要的资源。行政级别高的城市就可以利用自身的行政地位来吸取各种要素，包括土地、资金、人才等等，导致城镇体系发展的严重失衡，即大城市尤其是行政级别较高的顶级大城市畸形扩张，而中小城市则发展不足。

1。必须消除认为城市化是一种政府主导的行为的误解

反过来看中国的城市化历史，不难发现城市化是市场主动去推进，政府管理不得不调整的产物。也就是说，城市化是一个市场行为，即便在中国对要素流动有诸多限制的情况下，城市化依旧取得了这么大的进展，无疑是对市场的礼赞。

这主要是因为城市化有利于耕地保护，有利于农民增收，还有助于缩小城乡差距和贫富差距。有这样的好处，即便是严苛的户籍制度阻碍了城市外来人口分享城市福利，但依旧无法阻挡人口朝城市流动和聚集。

市场应当成为城镇化的主要力量，城镇化如何发展、城镇人口如何积聚，应该建立在市场的基础上、建立在一定市场化产业发展基础上。

不少地方把推进城镇化作为扩投资、稳增长、上盘子的重要途径，事实上把新型城镇化又简单回归到以土地扩张为简单手段的、人为造城主导的传统城镇化道路中。

城镇化是个市场的过程，政府起引导作用。大中小城镇要协调发展，不能人为造城和再搞摊大饼式扩大，严防“空城计”。

在我国快速发展进程中，确有一些城市过于老旧，需要建新城。但如此高比例的新城建设率，却有极大的风险。

过于依赖土地扩张、投资扩张的城镇化道路，首先，不仅危及18亿亩耕地红线，而且导致生态的破坏。其次，一些地方人为造城，主要依赖于政府债务，由此形成了地方债务的巨大风险，鄂尔多斯就是一个典型例证。另外，一味与农民争夺土地，则不可能不加大社会矛盾与冲突。

应当说，城镇化的进程，不仅仅是城区面积的扩大，更是人的城镇化，是农村居民生产方式的一种实质性变化。而在这个进程中，清晰地划分政府与市场的边界尤为重要。一方面，市场引导应当成为主要的力量，城镇化如何发展、城镇人口如何积聚，应该建立在市场的基础上、建立在一定市场化产业发展基础上；另一方面，政府在城镇化进程中，应该承担基础制度的供给责任，保障城镇化进程的自由选择与公平权利。例如，保障城乡居民在公共服务制度方面的有机统一、无缝对接和灵活转续。

在城镇化的实践中，缺乏市场引导，过于注重行政主导的城镇化，最后只能走上投资驱动、土地扩张的城镇化道路，这条道路无疑充满了危险；同时，忽视政府提供基础公共服务的城镇化，也将带来大量的弊端，比如流动人口权利困境和产业无序发展问题。从现实情况看，我们面临的主要问题是有些地方政府对城镇化过度热情，行政主导的力量大大超过了市场引导的力量。

因此，推进城镇化的当务之急，是确立城镇化的市场引导作用。同时，地方政府把更多的精力放在提供以人为本的城镇化制度上。这虽然在短期内见效有限，但对中长期发展却有重大意义。

2。完全政府主导模式的破灭

与其他国家城镇化模式有根本不同的是，政府在中国城镇化推进过程中扮演着至关重要的决定性作用。大多数国家的城镇化过程，政府也是不可或缺的，要发挥引导、规划等作用参与其中。但在中国的城镇化中，政府的作用远远超越其他的国家，其推进过程基本上完全是由政府来主导。政府在利益分配格局中扮演着重要的中间商的角色，政府一方面低价从农民手中获得土地，另一方面将其高价卖给房地产商等；与此同时政府又不同于一般的中间商，它还承担着发展城市、推动经济、提供公共服务等各种任务，出让土地所获收益还用于基础设施建设、工业园区开发、招商引资等等，而近年来在中央政府的催督下，又将土地出让收入部分用于农田水利、教育等公共支出。

地方政府在国有土地出让中的收入在过去十年来有了大幅的攀升，而政府进行土地收购出让的最大目的是用于城市的建设开发。在政府主导用土地财政来推进城镇化的模式下，已经形成了一个牢固的利益链条。地方政府一手尽量压低成本来征地（强行拆迁等）、一手尽量抬高土地价格来卖地（垄断土地供应等），同时又用相应的收益来进行招商引资、城市建设，推动地方经济社会发展。

已有城镇化模式下的利益分配格局是一个不断自我循环、自我强化的链条。地方政府征地越多，越有可能一方面可以通过提高土地、压低地价来吸引各类企业，在招商引资方面获得竞争优势，以此带动地方产业和经济发展，与此同时又可利用大量廉价土地开展大规模城市建设；另一方面又可以充分利用自己在土地市场的垄断地位，不断拉高地价房价以最大化自身的土地收益。对于拥有房子和房地产投资者而言，则乐见房价的节节攀升。而地价房价的上升反过来又会强化地方政府征地搞建设的激励。

当然，已有的城镇化模式是在中国经济发展程度还比较低（尤其是农业生产力水平低）时探索出的一条有效推进城镇化的道路。它在国内土地资源紧张、人地矛盾突出、资金较为不足的制约条件下，充分利用了政府对经济社会发展的主导作用和在土地市场上的垄断地位，硬生生地闯出了一条快速推进城镇化的路子。此路一开，犹如打开潘多拉魔盒，各地似乎一下子找到了城市发展的终南捷径。各个地区的城市建设紧锣密鼓、城市面貌日新月异、城市房价连连攀升，神州大地处处呈现出一派高歌猛进的城镇化势头，尤其是那些行政级别高、资源聚集的大城市，更是一日千里。

但这种“以地谋发展”的城镇化模式在取得成绩的同时，也日益暴露出“不可持续”的特征。主要体现在三个方面：