§二 等级化城市管理体制限制城镇化的空间（第1页）

§二　等级化城市管理体制限制城镇化的空间

城镇化本身是等级体系，大城市有大城市的功能，不同规模城市有不同的功能。中国的“城市”概念与国外差异很大。据统计，2011年中国的城镇人口6。9亿，而“城市”却只有657个（直辖市、地级市、县级市），数目如此少的“城市”却容纳了相当于两个欧元区国家总人口规模的城镇人口，这在西方看来是不可思议的。其中最大的不同在于，中国的城镇是等级化的管理体系，省下面除了地级市、县级市，还有为数众多的县、镇、乡。

我国的平均镇区人口为1。1万人，最多的人口可达近百万人，这在国外已经是大城市了。　如果我们讨论“城市化”只关注657个“城市”，要把至2050年新增的5。46亿人口全部安置在这657个“城市”，将是不可承受之重。

在中国，当人们要定位一个城市或者划分城市等级时，首先考虑的会是它的行政级别，而这在很大程度上也跟中国城市的形成原因有关。中国城市的形成更多是基于行政驻地和军事驻点，政治和军事因素起了决定性的作用。

按照国际通行的理解，现代意义上的城市是工商业发展的产物，是资金、人才、货品、信息交流之地。英国著名城市经济学家K。J。巴顿就把城市定义为“一个坐落在有限空间地区内的各种经济市场——住房、劳动力、土地、运输等等——相互交织在一起的网络系统”。

中国的等级化城市管理体制决定了中国是“城镇化”，而非简单的“城市化”过程。几乎每个跨国公司来到中国时都会惊讶于中国的城市数量之多以及人口规模之庞大。对他们的国家来说，可能超过百万人口已经是大都市，而在中国，能称得上“大都市”的城市的人口数似乎都要再加个零，中国百万以上人口的城市就超过100个。如果拿具体城市来对比的话，法国首都巴黎有220多万市区人口，而这一人口规模大约相当于中国的地级市江苏无锡或者湖北襄樊；美国第二大城市洛杉矶有300多万市区人口，大约相当于中国中等人口规模的省会城市济南或者哈尔滨。

改革开放30多年之后，中国城市的发展事实上也正在冲破行政级别的枷锁，更加贴近现代意义上的由商业驱动的都市。这种突破意味着，依据工商业繁荣程度对城市进行分级已经成为可能，而且必要性也越来越迫切。

我国的城市都区分为不同的等级，如“副省级城市”比一般城市级别高，省会城市又比副省级城市高，级别高的城市权力更大。按照计划经济模式，资源分配与城市等级挂钩，级别高的城市分配到的资源最多，而最下层的乡镇就没什么资源，所以造成了大城市像欧洲，而农村像非洲的状况。要城镇化，就应该破除各种等级制，包括户籍和城市的等级等等。现在说要把一些经济发达的“镇”提升为“市”，这也还是等级制的观念，这不是根本的解决办法。

我国城镇化中另外一个行政扭曲力量是城乡行政区划体制过于僵硬，不能适应迅速变化的形势。比如，我国很多发达地区乡镇人口密度和经济活跃度已经远远超过一般意义上的城市标准，但依然无法在当前的行政体制中成为城市，这就人为地抑制了城镇化进程；并且，发达地区的常住人口在决定公共服务时又不能统计在内，被当地政府当成“财政负担”，压制了市场的集聚效应和城市的发展。

在当前的财政体制下，行政级别决定财政资源的分配，这会使政治中心城市更具优势，而经济中心城市和小城镇因为得不到足够多的财政支持而发展滞后。有一些城市其实没有足够的经济集聚效应，但因为行政级别高而变得过大，其发展离开财政供养难以持续。另外很多城市的经济集聚力量很强，但行政级别较低，行政和财政资源不能支撑城市发展的需要。

（一）城市规模等级划分及各级城市发展

党的十八届三中全会指出，坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。这为我国城镇化发展指明了方向。

但由于长期以来在资源配置及有关政策方面多向大中城市倾斜，小城镇发展一直处于活力不足、成长不快、发育受限状态，而国家在短期内也无力改变这一现实。据美国人口调查局最新数据，美国10万到20万人口的城市有131个，3万至10万的有878个，数千至3万人口的小城镇34000多个，美国城市中10万人以下的小城镇约占城市总数的99%。德国人口在2000至10万之间的小城镇承载着德国60%的人口。

有专家测算，中国城市规模以25万至200万人口为宜，最佳为80万至120万人。有关资料显示，至2030年中国人口超百万的城市将高达200多个，美国仅9个。

1。我国传统城市规模等级划分

中华人民共和国成立初期，规定人口在5万以上的城市可以准予设市；1951年年底政务院在《关于调整机构和紧缩编制的决定》中，规定人口在9万以上可以设市；1955年6月9日，国务院第一次颁布《关于设置市镇建制的决定》，规定聚居人口10万以上的城镇可以设市，聚居人口不足10万，但属重工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或边远地区的重要城镇，并确有必需时，可以设市。

1986年4月19日，国务院批转民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，第一次在市镇建制中加入经济指标。规定总人口在50万以上的县，驻地所在镇非农业人口在10万以上、常住人口中农业人口不超40%、年国民生产总值在3亿元以上，可以撤县设市，或总人口在50万以上的县，驻地非农业人口在12万以上、年国民生产总值4亿元以上，可以撤县设市。市、镇的辖区范围迅速膨胀，按行政建制统计的城镇人口已不能反映城乡人口状况，联合国和世界银行等国际机构也停止公布中国1982年以后的城镇人口统计资料。

1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》规定，中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市，小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。

城市规划部门一般是按城市人口规模（包括市中心区及近郊区内的非农业人口）划分城市等级与规模，分为特大城市、大城市、中等城市、小城市四个等级。

特大城市：特大城市是指市区非农业人口在100万到200万之间的城市。市区非农业人口超过200万人口的特大城市又被称为超大城市。

大城市：大城市一般指市区非农业人口在50万到100万之间的城市，超过100万的大城市称为特大城市而单独列出。

中等城市：中等城市是指市区非农业人口超过20万，低于50万的城市。

小城市：小城市限定于非农业人口少于20万的设市的地区，一般为县级市。

城镇尽管有规模差异和职能区分，但都是应生产力发展需要所生，在国民经济发展中都有其特定的、不可替代的地位和功能。但是这种功能的发挥不是孤立的，而是通过城镇体系得以整体发挥。因此，合理的城镇体系结构要求不同规模等级城镇之间保持合适的比例关系，中间不出现断层也不缺少环节，只有这样，城镇的职能作用才能通过城镇网络依次有序地逐级扩散到整个体系。

根据城镇规模等级分布模型，城镇分布一般呈金字塔型，处在塔尖高位序的城市数量最少，随着位序的下降而数量逐级增多，直至塔的底层作为基础的是数量众多的小城镇。

如果按中心地理论的k=3　城镇规模等级结构，特大、大、中、小城市和小城镇的理想比例应为：1∶3∶9∶27∶81。但是对于不同国家和地区而言，由于经济发展和城镇化水平相差较大，我国各地的城镇体系不应严格按金字塔模式去生搬硬套，我们可以在参考有关城镇等级体系结构的前提下，遵循各级城镇有机结合、协调发展的原则，合理确定各自的规模结构。

数据表明，2004　年我国城镇体系结构从数量分布看呈金字塔型［特大（含超大）、大、中、小城市和小城镇的数量比例为：1。00∶1。51∶3。60∶5。53∶441。54］，　除建制镇这一等级外，其余各等级城镇数量的递减比较均匀，整个城镇体系结构较为完整，中间没有断层也不缺少环节，较高层次城市的职能作用可以依次传递到较低级城镇，直至整个城镇体系和腹地。因此，从数量上看，当前我国的城镇规模等级结构基本合理，初步形成了以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城镇体系。

2。我国各级城市发展基本情况和发展方向

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，要“促进各类城市协调发展”，“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。”

中国城镇化要走大中小城市和小城镇协调发展之路，即以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。政府财政要加大对中小城市的投入，通过中小城市和城镇基础设施的改善、城市建设的加快，努力实现小城镇的小城市化，中小城市的大城市化，大城市的国际化，全面实现全国各地大中小城市的均衡发展。这样可以分散人口向特大城市的流动，我国的“城市病”才会得到有效的控制。

（1）大城市的中心地位得到加强。

按照行政区划的级别，我国大城市可以分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市以及其他较大的市。

作为工业、商业和服务业的主要聚集地，而且享有设施齐全、交通便利、信息灵通、人才汇集以及市场容量大和投资效益高等优点，大城市（市区和近郊区非农业人口＞50万）在我国往往既是经济中心，又是政治、文化中心，在现代化建设中占有举足轻重的地位和作用。特别是近些年来，随着我国城镇发展方针中逐步淡化了“严格控制大城市”（事实上也未能控制住）的指导思想，大城市获得了更加长足的发展，不论在经济、社会、文化和引领城镇化方面均扮演着较之以前更为重要的角色。

大城市是我国经济最发达、最具实力、结构最先进和合理的地区。大城市人口容纳能力极强。从大城市内部的人口构成来看，人口100　万以上的特大城市人口占大城市总人口的70。40%　，即大城市人口的绝大多数都集中在特大城市。

另外，大城市的社会发展程度也是最高的，文教卫生等方面均远远领先于全国平均水平。例如，截至2003　年，全部地级以上城市（不含市辖县）共有高校1524　所，占全国的98。2%；在校人数1101　万，占99。3％。大城市的好处很多，红利应当与全民分享。

不仅大城市自身实现了向更高层次的发展，而且辐射带动作用也在日益增强，最为明显的例子是以大城市为中心的城镇密集区［也有称作“城镇群”、　“（大）都市带”、“大都市圈”、“都市连绵区”、“都市密集区”等］的形成和发展。从总体上看，我国大陆已形成了以上海为中心、南京和杭州为次中心的长江三角洲城镇密集区，以广州、香港和深圳为中心的珠江三角洲城镇密集区，以北京和天津为中心的京津唐城镇密集区，以沈阳和大连为中心的辽中南城镇密集区，以郑州为中心的中原城镇密集区，以长沙为中心的长株潭城镇密集区，以西安为中心的关中城镇密集区，以哈尔滨和长春为中心的哈大齐城镇密集区，以济南和青岛为中心的山东半岛城市密集区，以福州和厦门为中心的海峡西岸城镇密集区，以武汉为中心的江汉平原城镇密集区，以南宁为中心的北部湾城镇密集区，以成都和重庆为中心的成渝城镇密集区和以乌鲁木齐为中心的天山北麓城镇密集区等。

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出，要“增强中心城市辐射带动功能”。《规划》具体强调了以下几个方面：

——直辖市、省会城市、计划单列市和重要节点城市等中心城市，是我国城镇化发展的重要支撑。