第三章 失业保险参保范围及缴费（第2页）

（1）统一的缴费率没有体现现实差别。我国失业保险的缴费率是以企业工资总额为基准的，《失业保险条例》规定，城镇企事业单位按照本单位工总额的2%缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1%缴纳失业保险费。从企业经营状况看，无差别的缴费率忽视了企业之间在雇佣水平上的差异性，效益好的用人单位由于支付较高的工资，因而要承担较高的失业保险费。这类单位员工面临的失业风险相对较小，由此形成“多支出少失业”，影响缴费主体的积极性。从行业看，雇人多、利润低的劳动密集型企业吸纳的就业人口越多，缴纳的保险费越多，企业负担则越重；而技术密集型和资本密集型的高科技企业及一些新兴服务行业，雇人少、利润高、失业风险较为集中，但缴纳的保险费反倒少。从失业保险促进就业的主要功能来看，不利于促进就业。

（2）失业保险未能体现个人所有权，没有个人缴费记录，缴纳的义务和享受的权益失衡，就业关系变动后无法携带缴费记录，许多用人单位和个人由此认为缴纳失业保险费只是付出没有回报，所以不愿缴纳失业保险费。

（3）在企业效益不佳的情况下，失业保险对企业特别是中小企业支持力度不够，导致这些企业在经济效益好转的情况下缴纳失业保险的意识不强。

第二，失业保险政策未能有效覆盖失业人口的失业风险，政策执行力度有待进一步加强。

根据《失业保险条例》的规定，领取失业保险金有着严格的限制条件，大量失业者都因不具备资格而被排斥在失业保险保障之外。失业保险制度的实际覆盖面过窄，导致需要保障的人却无法得到救济。来自人力资源和社会保障部的统计数据显示，2008—2009年，全国城镇登记失业率分别达到4。2%和4。3%，为近年来的高点，但年末领取失业保险金的人数却有大幅下降，仅占登记失业人员的25。5%，领取失业保险金人数逆势减少。究其原因，笔者认为，在于失业保险制度改革落后于现实经济环境的发展变化，导致现实中各地出台的扩面政策由于缺乏法律支持而执行力弱化。

（1）《失业保险条例》规定，领取失业保险金的基本条件之一是“非因本人意愿中断就业的”。而对于流动就业的劳动者来说，从现实条件看，以此作为领取失业金条件的规定较为苛刻。比如，对于大学毕业生来说，虽然政府出台种种措施促进其就业，但由于他们没有缴纳过失业保险费，所以与失业保险金无缘。

（2）《失业保险条例》规定，单位招用的农民合同制工人连续工作满1年，并且本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由社会保险经办机构根据其工作时间长短，对其支付一次**补助。由于农民工流动性较大，他们在工作了几年后，也许还达不到连续工作满1年的规定，而一些用人单位特别是一些中小型企业和私营企业，为降低人工成本，也没有给农民工缴纳失业保险费，客观上导致目前一些农村外出务工人员在失业后不能领取失业保险金。

第三，在失业保险待遇计发、资金支出和保险金领取方面，存在着公平性不足、支出项目限制严格、缺乏灵活性和人性化等问题。

（1）失业保险待遇计发的公平性有待进一步提高。失业保险金待遇只体现了缴费时间和领取期限的长短，待遇发放水平并不与失业保险的缴费水平挂钩，而是在最低生活保障水平和最低工资标准之间确定，在领取期内发放等额失业金。失业保险金的这种给付只与标准工资单项挂钩的固定支付模式，不仅不利于失业保险的公平性，而且会抑制失业者重返劳动力市场的积极性。

（2）保险金领取缺乏人性化和灵活性设计。一般来说，人们在20岁到40岁期间失业后容易找到工作，失业期短，对失业保险金的依赖程度不高；而40岁以后失业，不易找到工作，家庭负担沉重，此时对失业保险金的依赖程度很高。现行政策规定逾期不领失业保险金则视为自动放弃，这在很大程度上无法满足人们对失业保险的现实需求。

第四，跨省转移失业保险的渠道并不畅通。

我国的社会保险关系已经户籍化，制度规定当地户籍应在当地参保，而相关津贴也必须回户籍所在地领取。人如果流动，只要户口没有随人一起流动，那么缴费人便须回到户籍所在地领取保险金。《失业保险条例》规定，城镇企业事业单位成建制跨统筹地区转移，失业人员跨统筹地区流动的，失业保险关系随之转移。但对于已缴纳的失业保险费是否与失业保险关系一并转移，该条例没有作出统一规定。

第五，不合理的巨额失业保险基金结余。

失业保险实行现收现付，其管理遵循“以支定收、收支平衡、略有节余”的原则。《失业保险条例》实施10年多来，失业保险基金以年均25%以上的速度递增，到2009年底，失业保险基金累计结余已达到1524亿元。一方面是需要扶助的失业人群在扩大，另一方面是庞大的失业保险基金“用不出去”，形成巨额基金结余。

巨额基金结余的形成，根本原因在于失业保险缴费与受益关系的不对称，包括缴费主体与受益主体错位，以及参保、缴费与受益关系的不对称。

二、调整我国失业保险政策的具体思路

如上所述，我国目前失业保险制度存在的主要问题在于失业保险参保、缴费与受益关系的不对称，并由此形成的不合理巨额基金结余。对于基金结余的消化和吸收，至少可以有五种选择：一是降低缴费率，减缓基金收入增长速度；二是提高待遇计发标准，加快基金支出；三是进行投资，避免基金贬值；四是扩大基金支出项目，加大再就业培训补贴；五是完善制度，增强制度功效，保障失业风险集中的用人单位和人群，将失业人员有效纳入失业保险保障范围。换言之，失业保险巨额基金结余的消化和吸收、安排和使用，主要取决于建立失业保险制度的目标。笔者认为，基金结余的形成有着复杂的历史背景和现实因素，还有制度不完善和政策落实不够的因素，不能简单地通过降低缴费率和提高待遇标准来消化基金结余，更不应该急于通过投资进行保值。在目前失业保险参保、缴费与受益主体错位、关系不对称的情况下，基金结余应通过完善制度、调整政策、进行制度创新，切实提高失业保险的保障功能和促进再就业功能来解决。笔者从我国失业保险制度存在的问题和面临的挑战，以及国际失业保险制度改革趋势出发，提出以下政策建议。

1。加强失业保险制度对劳动者积极就业的经济激励，增强制度的灵活性。首先，提前就业可获就业补助，即在法定享受失业保险给付期限内，因提前找到工作可得到一部分尚未支付的保险金。其次，对愿意从事低技能工作者给予工资补贴。实施提前就业补助政策，要求失业保险基金有较高的支付能力。从长期看，在保证失业保险基金的收支平衡前提下，还可以采用失业保险金随时间递减支付的模式。比如，在累计缴费时间1年以上、不满2年的情况下，平均给付模式的发放方式为，失业人员可以领取3个月失业保险金，待遇金额为最低工资标准的70%，而随时间递减支付模式下，3个月的领取金额依次递减分别为最低工资标准的80%、70%、60%。相比较而言，虽然失业保险基金总的支出不变，但随着领取期限加长，保险金待遇与最低工资水平的差距逐渐拉大，能激励有再就业能力的失业者提前就业，同时保证缺乏再就业能力的弱势群体的福利水平不变。最后，为了配合失业保险金随时间递减支付模式的实行和应急政策的实施，待遇领取的期限可以进一步细化，采用“星期”为单位，以增强待遇递减时间区间的可调整性和准确性。

2。修订《失业保险条例》，完善现行制度，扩展制度的保障功能，促进劳动力自由流动。为促使失业保险制度改革更好地适应社会经济环境的变化和就业形式的改变，笔者建议对《失业保险条例》从以下几个方面进行修订：

（1）将单位招用的农民合同制工“连续工作满1年”改为“累计工作满1年”，使由此而享受失业保险金待遇的农民工更多一些。

（2）将“非因本人意愿中断就业的”作为领取失业金条件的规定进一步细化，在政策实施时注重客观上本人是否失业，而不是侧重于非因本人意愿中断就业。

（3）应规定失业保险基金当年使用率的上限，或者累计结余的最大规模，以突出当年的资金尽量用在失业人员的生活保障和就业促进上的政策理念。

（4）允许失业期间可以暂时不领失业保险金，到需要时再申领，领取时间由失业者决定，如同存款，可以累计计算。

3。化解缴费与受益不对称的矛盾，建立失业保险个人账户制。针对经常在就业与失业之间流动的失业群体推行个人参保制，建立失业保险名义个人账户制度，雇主和雇员所缴费用全部计入参保人员个人账户。失业风险小的正规就业人员个人账户结余或者在退休时一次性退还本人，或者划转进入养老金个人账户。名义个人账户与实际个人账户制度的区别在于资金社会统筹的功能是否依然有效。名义个人账户建立在失业保险基金实行现收现付运行方式的基础上，建立失业保险名义个人账户既保证参保人的合理利益，又不失失业保险的统筹互济的功能。名义个人账户主要有三个方面作用：一是明确个人参保时的缴费标准和缴费记录，满足合并计算缴费年限的需要；二是方便失业保险关系的转移接续；三是作为失业保险最终返还时的计发标准。名义个人账户的制度设计通过个人参保制打破了失业保险覆盖范围的旧边界，能有效满足农民工等灵活就业群体高流动性的要求，体现权利与义务相对应的原则，并为迅速实现失业保险制度覆盖面的扩大提供条件。通过建立失业保险的名义个人账户，有利于更新一部分参保人员心中“只贡献、不受益”的想法，以及“重养老、轻失业”的做法，从而有利于建立失业保险征缴的长效激励机制。

4。扩大失业保险基金支出规模，增加促进就业支出项目。失业保险基金用于预防失业促进就业的支出范围应包括：一是对失业者促进就业的补贴。失业保险基金支出的方向，应更多地面向企业，通过组织提高失业者个人地位，进而提高保险基金支出的效用。二是对企业预防失业的支出，以抑制解雇。建立以失业补贴方式鼓励企业在不景气时期减少裁员的机制，将风险防范提前到企业。一方面，对企业暂缓征收失业保险金，结合实际降低企业缴费标准；另一方面，通过失业保险机制，资助某些特定企业，帮助改善就业环境，减少离职、跳槽等情况，抑制企业的解雇行为。

5。探索失业保险跨省市转移的发展模式，探索在不同地区之间可以接续转移失业保险关系，使失业保险金的领取不受户籍制约。失业保险参保职工跨统筹地区发生工作变动的，失业保险关系应随之转移，缴费年限合并计算，并按迁入地标准核定失业保险待遇，实现在工作地领取失业金，而不是现行规定的户口所在地。参保人失业期间到外地居住，可凭失业保险关系转移证明，到新居住地领取失业金。这样既方便又实惠，以更好地体现权利与义务相对应的性质，促进劳动力的合理自由流动。

?【法条链接】

失业保险条例