二新政与报律 抗议的合法框架（第1页）

二、新政与报律：抗议的合法框架

（一）新政、立宪对舆论的释放

晚清新闻业在早期虽颇有波折，但总的来说并非处于“非法”状态，而是在某种程度上获得了官方的默许和承认。这一点在甲午之后更加明显，虽然戊戌变法失败后一度遭到打压，但在庚子事变不久，民间办报热情重新勃发，这与官方启动的新政改革对民间力量的释放不无关系。[33]统治阶层经过几次巨大政治危机后，开始意识到释放社会力量作为新的政治改革资源和动力，虽然这一过程有些无奈。

官方对新式媒体的功能和社会影响，却并无深刻理解，也缺乏应对经验。早期官方对西方人士和民间办报虽有默许，但远谈不上鼓励，甚至对刊发官方内容的《京报》，清政府也不鼓励“广为刊刻”。但人们注意到，官方对新式印刷媒体的态度并没有采用清代早、中期对待民间言论的治理思路，那意味着严酷的刑事处罚，如各种文字狱。不能不说，这很大程度上得益于早期西方人士的开拓。甲午之后特别是戊戌变法前后，官方对报刊的态度转为主动积极的姿态，此后的新政和预备立宪，更是直接将“舆论”视为新政治改革的基础。此时统治精英对新式报刊的理解，不仅视之为先进事物，也希望成为有效改善政治的手段。事实上，这一点已为王韬等早期报人体察，只是官方政治改革长期滞后于民间。

戊戌变法被认为是中国首次以外国为原型的全面改革，改革方案不少可以追溯到“日本通”黄遵宪所著《日本国志》。伊藤博文1898年的访华得到了中国方面的高度重视，他被中国最高层要求给予改革上的支持。[34]在这次改革中，引人注目的上海《时务报》被宣布改为官报，此举在后世常被称为压制民间报纸之举。不过在一定程度上可解读为对精英舆论的重视，力促其在政治中心发声。由于日本曾设置官报局，康有为曾对日本的新闻出版给予褒扬，这一举措也可视为模仿。戊戌改革在康有为看来，很多方面应以日本明治维新为榜样。他称政俗与中国相同的日本模式是变法避免错误的合适路径，甚至认为“更新之法不能舍日本而有异道”[35]。这个意见被递交到光绪帝手中，后者仅1898年订阅的129本书中，广学会单行本书籍就占89种，其中不乏介绍报馆与新闻业之作。[36]光绪对孙家鼐《改上海时务报为官报摺》批示称：“报馆之设，所以宣国是而通民情，必应亟为倡办”，“各报体例，自应以指陈利害、开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳”[37]。百日维新期间光绪曾连颁数道谕旨，支持创办官报，鼓励民间办报，批准在京设立报馆，为上海官报（《时务报》）之续，称“官绅士民，并着顺天府尹，五城御史，切实劝办，以期一律举行”[38]。对此，《申报》报道称，“无论官商士庶人等，如愿在京师创设报馆者，准其赴城禀明立案施行”[39]。

戊戌变法虽告失败，民间办报的合法性却成为一个得以持续的改革遗产。与此同时，官报的大量出现显示了官方试图参与其中，以为利用。张之洞对《时务报》的支持并非一时兴起[40]，他对《万国公报》这样的早期政治言论报刊素有兴趣[41]。在湖北也有更加主动的办报兴趣，曾一度邀请章炳麟创办《正学报》。孙家鼐、袁世凯等人均提议办报。官方试图参与并与民间报刊舆论在话语传播上展开竞争，收购社会报刊和主办各种官报相当热情[42]，此外还积极展开官报和阅报活动。清政府1896年3月成立官书局，除编印中西新书外，还出版了《官书局报》和《官书局汇报》，这是清政府创办官报之始。[43]此后数量急剧增长，10年内至少有106种报刊面世，每年平均新开办10。6种。1906年，《学部奏定劝学所章程》中将组织阅报所、宣讲白话新闻列为一项规定任务。一些地方要员如直督袁世凯、晋抚恩寿、黑龙江将军程德全、两江总督端方等，都曾经常明令各属，饬办阅报讲报所。自19世纪末起，中国开始出现阅报讲报所（处）。[44]据李斯颐不完全统计，1901—1911年，“清末见诸记载的阅报讲报所（处）凡220余家”，阅报讲报活动高峰期多数集中在1904年7月—1908年6月这四年期内[45]，这个时间段从另一方面显示“新政”和立宪开启后对报刊业的刺激。当然，官报和阅报活动是一种驯服式启蒙，阅报讲报的内容符合官方意识形态，那些揭露社会矛盾、代表底层民意的内容无法进入传播渠道。张之洞所谓“官报宣国是，民报达民情”[46]，阅报行动更多的是教化，没有独立批评功能。

1900年之后，新的政治环境和氛围在中国出现。主政者为了重建庚子事变后的自身合法性，应对信任危机，努力营造与西方政治文明接轨的新政改姿态。“清政府虽然不像立宪派和革命派那样利用新闻媒体等工具大肆宣扬民主思想”，为了推动政治改革，在“新政尤其是预备立宪时期，也在自觉或不自觉地促进了民主政治思想的传播”[47]。召开国会虽没有最终实现，预备立宪却带来现代性措施，诸如展开普及教育提高识字率，清理财政，调查人口等，是中国现代化的真正开始。[48]此间颁布的《钦定宪法大纲》是中国第一次在法律文件中承认言论出版自由权，且以根本法形式确定：“臣民于法律范围以内，所有言论、著作、出版及集会、结社等事，均准其自由。”

新政和立宪政治的展开，权力出现多元化和均衡化，包括办报在内的社会活动事实上获得了更大的空间。

官方和民间对立宪政治的理解尽管存在诸多差异，却有一个共同点，即视“舆论”为立宪政治的重要基础和组织部分。“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”[49]被写入立宪指导方针公诸天下，并将之解释为立宪政治核心所在。是否以“舆论”为本，甚至成为区别专制与立宪的主要标志，《东方杂志》称：“自举国有优胜劣败之惧，而后欲变专制政体为立宪政体。立宪与专制之所以异，百凡皆其枝叶，惟舆论乃其本根。”[50]这并非官方虚伪的开明姿态，在缺乏政治改革手段和短期内难以全面接受西方政制状况下，舆论政治是一个可以接受的模式，也是不得不面对的事实，即需要以舆论来获取离散的民心。宋教仁日后批判皇族内阁，正是批判最高统治阶层背离舆论政治：“实行庶政公诸舆论之前谕，方可以对国人而伸大信。”[51]1911年10月30日，在武昌起义爆发和滦州兵变后，清廷在以皇帝名义所下的罪己诏内自谴“动违舆论”。可以说，1906年9月以后，官方的全部政治举措都无法脱离“预备立宪”之名义。“凡政府一举一动，皆纳入于筹备宪政之范围中。”[52]新知识背景的士绅凭借咨议局、资政院，以立宪为大旗，频繁与传统行政官僚发生冲突。

凭借宪政改革，报刊精英利用议会和报刊抗议传统政治权威。对此，季家珍敏锐地指出，晚清帝国权威被一种新的政治抗争所挑战，报人此时成为立足民间反对官方的尖锐批判者。[53]，由此成为导致革命爆发和政府垮台的一个重要因素。

（二）法律：抗议的武器

新政与预备立宪的展开，办报空间事实上得到了加强而非相反。更为重要的是，与过去比较，进入20世纪之后的报刊言论，得到了法律“支持”。

言论自由权获得《钦定宪法大纲》和最高统治阶层的承认，所谓“施行庶政，裁决舆论，仍自朝廷主之。民间集会结社，暨一切言论著作，莫不有法律为之范围，各国从无以破坏纲纪干犯名义为立宪者”[54]。此外，晚清几个报纸管理法规的出台[55]，虽带有管制意图，采用的立法原则和内容却令报刊批评事实上得到认可。由此而形成一个有趣现象：批评、抗议随着社会矛盾释放大幅增加，而报刊言论的“合法性”却日益得到保障而非相反。这种表面上的悖论，却可以在传统“命令”体系转向新政后的法制路径得到解释。法律让只有利于昔日指令发布者的局面悄然改变，因为“法律与指令的重要差别在于，在从指令向法律转变当中，作出采取什么行动的决策者，越来越从发布命令或者制定法律的人那儿转移到正在行动的人身上”[56]。晚清新闻法规尚不完善，但政治治理的法律路径一旦开启，天平已天然向民众倾向，这一点开始时难以为统治者觉察，不过他们很快发现，命令式管制行动在法律框架之下出现了东支西绌、力不从心的局面。应该说这一状况并不局限于报人，只不过在此领域显得更加突出，因为这里所要面对的是具有舆论动员能力和更具反抗精神的群体。

首先，报馆创设和言论的合法性通过报律得以基本确认。考察清代新闻立法思想的源流，可以发现一个有意思的历史现象，新闻法规的建议者尽管多以“管制意义”提出，很多提倡人却是办报的积极实践者。在新闻自由思想尚不健全之际，以治理面貌提出的新闻立法，既符合当事者的实际认识，也不失为一种温和得当的方式，不过目的却有借立法推动报刊业发展之意。为报纸制定律法的呼吁可上溯到首次国人办报热潮之前，在早期洋务派思想家的论述中即有萌芽，如郑观应《盛世危言》就明确提出应颁布报律，对“中国现无报律，而报馆主笔良莠不一”感到担忧。此后康有为在《请定中国报律折》中称：“臣查西国律例中，皆有报律一门，可否由臣将其节译出，凡报律中所载，如何为合例，如何为不合例，酌采外国通行之法，参以中国情形，定为中国报律。”[57]1906年，出国考察宪政的五大臣在奏折中提出“定集会言论出版之律”，认为这“用以维持正义，防制讹言，使舆论既有所发抒，而民听亦无淆惑”[58]。

各时期的推动者宣称对不良言论表示担忧，不过在一个长期政治压抑和大兴文字狱的政权下，体现国家意志的法律如果对报业加以承认，实质上首先为其生存获取空间。这也可以解释积极提倡报律的人为何是那些报刊的从业者、支持者。制定报律，准民间开设报馆，可解决民间报刊“进无法律之保障，退无社会之后盾”[59]。以报律推动民间办报合法的目的十分明显。即使五大臣的“定集会言论出版之律”以管理名义提出，却对君主立宪国言论自由表示了肯定。[60]

报界精英显然希望通过法律，摆脱传统政治随意的人治。1903年9月，清政府对《国民日日报》实施禁售禁阅处罚，《申报》为此呼吁制定报律言论：“中国未有报律，故终无法以处之，欲整顿各报，非修订报律不可，否则非徒禁人阅看，禁人代售均为无益之空言。”[61]报人郑贯公1905年感叹“吾国自来无所谓报律者，只有官场势力而已”[62]，流露相似之意。相关报律如何操作报界虽颇有反对，不过报人群体将新闻立法引入报界，可谓深谙其中保障之道。此后他们的诸多言论抗议，得以凭借法律框架，对此前处于被动管制地位的报人来说，无疑增加了一个重要抗争“武器”。更不必说，报律对内容版权和发行等均规定有相关优惠[63]，无疑也有利于他们的实际利益。

其次，晚清几个报刊法规的制定和操作，实际支持了注册制和事后追惩。上述原则带有现代法治精神。就世界范围看，出版法制史的发展是事前检查制转向特准制的保押金制，由预防制转向追惩。晚清新闻立法虽有管制意图，但面对报刊这一新生事物，在传统中华法系内却难以对接经验，基本是模仿先进国家。司法改革在沈家本和日本海外顾问主持下，以向西方接轨为主要方向；同时，报业已存在一些实践惯例，立法不得不加以部分承认。晚清新闻立法在总体上滞后于实践，总体上处于一种修补、“追赶”状态。巡警部、民政部设立之前，清政府事实上并没有专门的中央机构管理报刊业，且后者本是一种操作性很强的行业，对既有习惯难以全部推翻，而需在一定程度上加以追认，以保障法律自身的权威和操作性。因此新闻立法客观上起点不低。

在先后制定的五个较正式新闻法规中，从第一个《大清印刷物专律》开始就采取了注册制（由该条例规定的“京师印刷注册总局”负责报刊注册）。实践中这个机构没有成立，而由巡警部负责，但依然采用注册登记。巡警部成立后，“违禁”报刊的查禁一般由其经手[64]。巡警部为八国联军后中国警察制度的开始，为管理全国警政的最高公安机构，其中警法司下设检阅科，负责查阅报章书籍，管理京外各报馆和书坊。光绪三十二年巡警部并入民政部后，方式主要仍是注册式，即呈报存案。注册方式如保障金虽经历变化[65]，注册制在实践中得以延续，这是一个较为现代的报刊管理方式。

从办理注册登记的程序和结果看，一般申请如被认为可开社会风气，符合要求即可开办，多数申请只是履行程序，专业报刊如科技、农学等还常可以获得支持。晚清报纸重要特色之一是各专门报刊如农学、科技、女报等与社团关系密切，名义上非时政报刊，但充满新思想和改革呼吁，甚至不乏激进思想。例如女性报刊《女子世界》在一篇文章中直接号召，“推倒旧政府，建设新中国”[66]。以提倡国学出版的《国粹学报》则利用旧学的“夷夏之防”暗示种族革命。即使那些少数被驳回注册的报刊，也大有变通之处，如贵州自治学社创办《惧报》，当地巡警道以其名称“不甚雅驯”驳回，改名为《西南日报》即获准出版。[67]注册制下的弹性空间非常大，报刊准入门槛较低，被关闭后也可重新更名出版新报刊，或采用假名注册登记，北京著名的革命派报纸《国风日报》，即以“乌有氏”注册。

检查方面，报律之中最具管制色彩的是新闻预检，即报纸在出版前必须将报样送官署审查。政府曾规定报刊发行前的事前检查制度[68]，但在遭到报人抵制后并没有强制执行或实施严格惩罚，制度上相当于流产。因此时人有评价称，事前检查“既与全体报律冲突，至今未能实行，不发生效力”[69]。总体上晚清报刊出版为事后惩罚，且未严格执行。[70]到了1911年2月，修改后的《钦定报律》则直接规定将事前检查改为事后存查。晚清最后几年，所谓“出报既不报知官厅”的情况，并非夸张。

此外，报刊管理操作上的模糊化，为报人留下较大的弹性解读和抵制空间，报律很多流于表面无法付诸实践。法条缺乏对禁载内容的具体范围和判断标准，很多只能在实施中自由裁量。例如《大清印刷物专律》对讪谤的规定[71]，含糊而抽象，为被执法者留下辩驳空间。从结果看，这种弹性空间没有加大管理力度而更多的是放松，由于缺乏经验，执法成本较高（事前检查和舆论界发生冲突，受到社会责难），难逃检后报刊问题的追责，民政部门等行政主体显然缺乏事前检查的利益驱动。事后检查则有效地避免了上述问题，大大降低检查者的工作强度和风险，因此事前检查遭到报界抵制后，民政部最后提出改为事后检查，理由是官署没有核定报章之责，称“对报刊遍加检查，不胜其烦，仓猝从事，难保无疏漏之病，不能严防流失”[72]。

晚清新闻管制意义上的惩罚结果，涉人伤亡者不多[73]，其中不少案例发生于新闻法规实施之前。在宪政和报律框架之下，刑罚较为温和[74]。辛亥革命爆发地武汉，当一家报纸揭发一位军官通奸的丑闻遭到当事人报复，当地长官瑞澂下令进行了一个有利于报馆和记者的查究，结果“1911年的报刊明显地更为自由，变得日益直言无讳和尖锐激烈了”[75]。因黄侃《大乱者救中国之妙药也》而入狱的《商务报》报人詹大悲、何海鸣事实上甚至可以各交800元保释了事，只是在两人表示无钱后才获1年6个月的处罚。

最后，新闻立法让人治的皇权、行政权至上被“理性的法律”抽离，行政权力虽仍独大，司法介入增加了博弈空间。比较之下，此前的“人治”落后而野蛮，1903年的“沈荩案”，因泄露中俄密约，报人沈荩被捕后在未经司法审讯的情况下半月内被判斩立决，惨遭“立毙杖下”。[76]新闻法规让此前的“刑事处罚”，转为刑、民并用，民事赔偿开始成为主要处罚方式，一般性侵犯名誉或败坏风俗，仅被处以民事赔偿，按照报律相关规定，这一处罚方式甚至包括泄露外交军事机密者。包括冒犯皇权在内的言论面临的处罚基本是罚款和监禁，而这在过去则经常意味着极刑。

早期的《大清印刷物专律》曾赋予行政长官相当大权力，如判断对印刷物的各种指控是否成立，以及采取逮捕、封闭报馆等。司法改革和《大清报律》颁行后，司法独立虽尚无可能，但各级审批厅的介入让检查权与审判权开始分离，立宪政体强调行政、司法分权。民政部在一份奏章里称，“若独以违犯报律之案仍归行政衙门任便判断，殊不足昭郑重而杜纷歧”，认为应该在附则内对审判之处给予具体规定，强调这样方能有益于宪政的实行，“庶足保法律之威信而免审判之参差，于宪政前途裨益非浅”[77]。至《钦定报律》，《附条》中则明确落实了报纸与行政管制的脱离。[78]

由此，报刊日益脱离警察权管理而转入司法部门，后者法律程序（如报馆对判决不服，可向上一级审判厅提请诉讼等）给报人留下了较大的抗议空间。广东报界公会对《天民报》被巡警道以所谓扰乱治安原因勒令停版，公开抗议称：“以警道不经审判厅审判，遽勒停版，有违报律，即议决请电饬仍照新律交审判厅判决，以重法权。”[79]此外，相关程序法的出台，回避、申诉等制度渐被采用，均更多有利于被审判者。

晚清司法改革总体上置于立宪政治框架之下，咨议局和行政部门以及诸部门间利益与分工处于分化组合、此消彼长之中，各势力的诉求、不同政治理念时有冲突。[80]将报刊纳于法律管理轨道，各方以“法律”为由，互相制衡，客观上为报刊言论措置了空间。例如，日本并韩，日方曾要求中国政府禁止报刊报道此事，民政部对外务部转达的意见却不以为然，认为此为事实，各报时评不犯公法、不违报律，没有禁止理由，并指责外务部不及时拒驳，称“决不能无理取缔。即使钦奉谕旨亦难遵办”[81]。

面对报人发起的挑战话语，将晚清政府的新闻立法活动视为简单的打压并不符合历史情境，更为公允的视角是将之视为官方试图将报刊言论“体制化”的一种努力，其中宽容与管制并存，只是这种“体制化”努力对官方而言却并不成功，毕竟法律框架已在相当程度上脱离了传统人治，律条的制定和依法治理对传统官员可谓陌生之物。操作新式报刊的报人却相对熟悉，也更为渴求。报人通过一定的斗争方式，将新闻法规更多地转化为抗争资源而非绞杀言论的绞索。报律给予报人乃至社会对媒体言论的合法解读，更多的是赋予操作空间而非相反。就法律精神而言，它隐含的重要原则之一是禁止之外皆为“自由”，因此事实上言论“自由”得以扩大，并以此不断攫取更大的尺度。

晚清报刊尚没有日后大众媒体那样受到商业、党派力量的控制，事实上拥有一片较为开阔的空间。中国新闻界从中获益之处超过其弊端。因此有学者评价说，客观上《大清报律》“保护新闻自由的作用更加突出，报纸在创办、采访、信息传递和报道评论等方面享受较大自由”[82]。

新闻法规操作上的宽松，既与政府对报刊的理解、控制力有关，也和晚清政治改革伴随的社会压力有关。如果说“现代政体中的公民主要是借助国家审查和限制公共交往的努力而开始将自身看成是各种公共活动的成员和参与者”[83]，报人无疑是早期公众活动最积极的参与者和抗争者，而这无疑得到了近代司法改革的意外援助。