第三节 州县经济职能的转换（第1页）

第三节州县经济职能的转换

一、经济职能的转换与农林工艺的发展

传统州县的经济职能比较狭窄，除确保国家赋税征收、倡导开荒种植外，主要是对手工业和工商活动的管理，而这种管理往往是通过牙行一类中间组织实现的。所谓牙行，是指取得官府认可的从事商业贸易的中间人。他们代客商交易货物，收取中间费并按照一定比例向官府交税；登记核查客商船户的各种信息，“每月赴官查照”，负有代官府监督管理客商船户的职责。[185]

在传统体制中，州县官也有维持工商业秩序的责任，以江苏元和县为个案，可看到几种情况：一是维护牙行的特定地位。如咸丰元年（1851年）有举人、监生等禀报，称有米铺自行定价售米，而“米价素由领帖之牙行呈报，与各铺无涉”，要求禁止。县令随即出示：“自示之后，凡应报米价仍听牙户呈报。如有借端滋扰，许该铺户禀县提究。地保徇隐，察出并处。”并立碑以示。[186]

二是禁止以非法名目向行户索扰。同治十三年（1874年），该县有人以津贴差徭为名，聚集多人，向行户索扰。县令应牙户之请刻碑示禁：“自示之后，各米行须用脚夫，概听行主自便，断不准借端差徭，任意把持需索。倘敢日久玩生，仍蹈前辙，甚或故违禁令，种种诈扰，许该牙户随时指名禀县，以凭究办。地保容隐，并处不贷。”[187]

三是对行业组织及其善举予以保护。该县粉业建立牛王庙粉业公所，用以安葬同业中年老残废和贫无依靠者。但因该处冲繁人杂，恐有脚夫、地棍勾串游兵散勇乘间滋扰，县令依据公所职员等人的禀请，特示谕刻碑，严厉禁止滋扰公所善举，如有，许即“指名禀县，以凭提究”[188]。

四是禁止假冒牌记图利。该县有沈丹桂堂，制造祖传白玉膏丹，专治一切肿痛等症。但发生假冒该堂图记，或换字同音，粘呈牌记等情事。县令应该堂传人沈立芳所请，刻碑示禁：“仰该店及诸色人等知悉，自示以后，如有棍徒敢于假冒沈丹桂堂图记，以及换字同音混卖者，许即指名禀县，以凭提究。”[189]

元和县位于苏州府治，是商品经济和工商业发达之地。通过上述事例我们可以看出，在传统体制中，州县官对工商经济的管理并不是直接管理，而是通过牙行、公所等中间机构实现管理，或者通过示谕、立碑等形式维持和保护工商业的运行秩序。一旦有违背行为，则通过审讯等司法手段予以解决。虽然朝廷一再强调州县官要“劝农”“重农”，但内容则不外是“或兴屯田，或修水利，或赈贷牛种，或亲行田野相劝，或分督里役地方摘举游惰，或开垦荒之法，而首在不以工役妨农时，不以讼狱扰农家，如此则农事举矣”[190]。所谓“农田之法”“治水之术”，都是以“安民”“养民”，确保赋税征收为前提。所以不仅中央政府对州县官没有发展农林工商经济的具体要求，州县官自身也没有经征之外的发展地方经济的动力。

这一状况在晚清有了改变。甲午战争以后，尤其是实行新政以来，清政府推行振兴工商农林的经济政策。光绪二十九年（1903年），商部奏请通饬各省实力振兴农务，要求各省督抚通饬各州县编造土地性表，“实力劝导，广兴艺植”，并多设农务半日学堂。[191]

光绪三十二年（1906年），商部行文表示，在提倡商政方面，“地方官为办事关键，而以商务辅之”，并要求凡设立公司及各项商业赴部注册后，各省督抚接到部文后都应即行文该州县，州县官于文到一个月内查照原案，“出示晓谕，妥为保护”，以去“官商隔阂之习”[192]。即要求州县对于所设公司、商业行保护之责。

宣统元年（1909年），农工商部又制定了推广农林章程，要求各省厅州县先从查荒入手，开垦荒地，或者由地方官筹办农林，或者酌拨官款兴办，或就地方公款遴委公正殷实绅董经办，或于官股外招集商股按照公司章程作为官民合办，均可体察情形，因势利导。凡绅商、农民均可认领荒地、荒山，地方官填给印照，准令开办。地方官一方面要查明收支账册，承担监督之责，另一方面对阻挠侵占的刁绅劣衿、豪绅地痞、奸胥猾吏等立予究办，按律严惩。对成绩卓著富有成效者给予奖励。与此同时，还应筹办水利、蚕桑、畜牧等一切事宜。[193]

宣统元年（1909年），农工商部厘定了分年筹备宪政事宜清单，其中与州县有关的事项有：第二年（1910年）筹议开垦和林业事宜；第三年（1911年）筹设农林学堂、农事试验场；第四年（1912年）各州县筹设习艺所；第五年（1913年）筹议改良棉业、丝业、茶业事宜，筹设农事半日学堂、农事演说会场；第六年（1914年）实行开垦办法；第七年（1915年）实行改良棉业，振兴丝业、茶业办法；第九年（1917年）各州县成立商品陈列所。[194]

为加快农林工艺的发展，农工商部要求各省督抚每年年终将办理情况专折奏明，向部汇报。州县实行事实考核后，宣统二年（1910年）宪政编查馆奏请由各主管衙门办理。[195]农工商部随即制定了《考核各省府厅州县办理实业劝惩章程》十三条，确定凡府厅州县关于实业之行政由农工商部考核；每年举行一次；各府厅州县每年须将所办实业事宜及所属实业之状况遵式填写表册，由该省督抚加具切实考语，于次年三月以前咨报到部。农工商部考核后依据办理成绩列为最优等、优等、平等、次等四个等次。列入最优等者奏请传旨嘉奖，优等者由督抚记功一次，列入平等者照旧供职，次等者暂准留任。但如三次皆列入次等，则实缺者开缺，候补者扣补。[196]农林工艺成为对州县官事实考核的重要内容。

上述章程条文的颁布，不仅描绘了一幅振兴和发展农林工艺的蓝图，而且也标志着州县官经济职能的转换，即从过去的“维持、保护”转为“推广、劝导、保护、监督”，发展农林工艺成为州县官的重要职责。

当然，上述章程条文只是标志着州县经济职能转换的基本方向，而具体实施与否，以及实施的具体状况却是受多种因素制约的。州县本地的经济发展程度、财政力量的多少、州县官本人的认识，以及该省督抚的认识和督催，都直接间接地决定着该地方的落实状况。因此，各地实施的情况很不一样。

直隶是新政的试点地区，加上直隶总督袁世凯于光绪二十八年（1902年）至二十九年（1903年）之际就在天津、保定等地创办工艺总局、农务局、农事试验场、农务学堂等，起了很好的倡导作用，因此各州县也有所动作。如唐山县，县令首先捐廉倡首，邀集僚绅富商集股，创办种树官会。[197]束鹿县县令认识到：“种植为工艺之源，材木与谷食兼重，值兹时局维艰，既拟讲求工艺，以恢商业，必须设法种植，以开农务。”他一面遍谕乡村广植树木，厘定种植章程7条、保护章程6条、利益章程11条，刊布各村，使家喻户晓；一面在城内添设种植公所，以教谕为督办；还设法购置或租地办试验场，一半用于试验各种植新法，一半作棵桑园，以种植桑株；还从省城农业学堂处领取桑秧数万株，参酌中外新法栽种，民间有愿种者亦可领取桑秧，丝毫不准索费。[198]

在平谷县，县令接见绅民，劝他们广植各种树木以开利源，尤以种桑养蚕之利，设法开导，不遗余力。除按户摊发桑秧十余株，令其种植外，还选择勤廉绅董二人筹款设立桑蚕局，租购空地十余亩，建蚕桑试验场牌坊一座，两旁护以短垣，供人参观，使人人皆知桑之易成活。[199]

在宁津县，县令有感于“近年外货输入日益加多，非扩充工艺不足以挽利权”，特与自治会绅商会商办法，筹措京钱七千吊，将原教养局改扩为工艺局，设染色一科，添购铁机，招收工徒，学织各种时式花布。还添设了毛巾及线带一科，工徒学成后再传习各乡妇女。还在局内设立了工艺研究所和工艺学堂各一处。[200]

由于工艺局多由官拨款成立，其经营常遇到经费困难的瓶颈，庆云县令不得不改变方针，与劝业员及管理员绅筹商后将工艺局改为实业工场，设织机生产布匹，官督商办，招商承领。商人经理收支账目用人各事，地方官和劝业员则有随时考查之权。所定章程规定：“本场布匹禀请地方官告知警学管理员，以后凡警学两界颁发官衣，不准外买布匹，以重公益而保利权。”[201]

可见在直隶的一些州县，州县官确实把推广农林工艺作为自己的重要职责。而这些地方农林工艺之所以有一定成效，往往又与州县官的认知水平和积极作为有关。

清末最后这几年，借着宪政改革的势头，在农工商部的一再催促下，各省出现了一个大办各种农林工艺局、所、场的**，其中相当一部分设在各府厅州县。当时农工商部要求各省督抚每年将所办实业情况奏报到部，这就使我们能够对各省州县的农林工艺发展情况有一个粗略的了解。

北方除直隶外，山东省宣统二年（1910年）各属筹设农务分会附设半日学堂、农事试验场计已报成立者90余州县；还办有蚕桑学堂、肥料公司、农林畜牧公司、植木公司等，各州县所办之工艺学堂、局厂共93处。[202]山西巡抚丁宝铨宣统三年二月奏报，该省已设立农务分会7处、桑蚕和农林试验场3处，另有10处州县均设立工艺局，“大率以纺织布匹为主”[203]。

东部及沿海地区，安徽省到宣统二年年底，已有8个州县设立了独办或集资的种植公司，“各州县若农事试验场，若农会，若织布，若织麻、烛皂，及机器榨油、机器砖等厂亦所在多有”[204]。江西省各州县士绅合办树艺畜牧等公司呈请注册的有23处，“或由地方官督率教佐劝办，或由农务分会分所集资栽植”；所办之学堂公司局厂共101所，“皆就本地所产择民生日用要需改良推广”[205]。浙江省到宣统三年上半年，各厅州县的农会、劝业员都已设齐。集股而成的民办农林公司有6处，官办习艺所已成立者24处，此外还有蚕桑讲习所、试验场等。[206]

中部地区，据《河南全省财政说明书》对该省43个州县的统计，共办有各种农林实业实体数目如下：农林会、实业会社6，桑园5，工艺局厂24，农林试验场8，艺徒、桑蚕、实业学堂各1，纸厂1，织绸公司1。[207]湖北省各州县也有官办民办实业79处，其中不仅包括蚕桑讲习所，蚕业、渔业、森林等各种农林公司，还有一批工业企业，如通山县的机器织业公司、枝江县的机器织布公司、松滋县的造纸厂、东湖县纺纱织布厂等。[208]湖南省各州县官立民立工艺实业艺徒各学堂及女学堂17处；省垣及各属州县习艺所36处，工艺局厂33处。[209]

两广地区，据总督张鸣岐的奏报，广东省自光绪三十四年（1908年）九月起至宣统元年（1909年）底止，各属创办农林局厂公司32处，农林学堂及讲习所9处，农林试验场7处，农务分会43处，农务分所18处，工艺局厂公司26处，工艺传习所4处，工业会社3处，工业学堂5处。[210]广西省筹办实业以注重开辟荒地振兴林业为宗旨，其中由绅商集合巨资设立公司承垦荒地有27起，各属成立农务分会10处，初等农业学堂9所，蚕业讲习所29所，还有民间设立的蚕业会社公司十数处，“皆以营业而兼施教育”[211]。

东北地区的奉天省各州县实业逐年增设，如商办之锦县第一工厂、镇安集义公司、彰武东升碱业公司、广宁工艺局、广裕实业公司、辽源碱业公司、义州实业工厂、营口等处的机器榨油厂，以及官办的锦县八旗工艺厂等。其“出品尤以锦县民立工厂所织爱国布最受社会欢迎”[212]。吉林的宾州府、滨江厅、农安县、珲春、新城等地已设立了习艺所或传习所，分有皮革、缝纫、染织等科。五常、双城、延吉、敦化等府县亦将开办工艺学堂、贫民习艺工艺教养各所。[213]黑龙江虽以招徕垦殖和发展林木为主，但呼兰、绥化、巴彦、兰西等处也都设立了工艺局厂。[214]

西南地区，四川总督赵尔巽在任时，“以农务会为进行之机关，以试验场为实地之指导，以选生游学为完全之计划，以开所讲习为急进之前（驱）”。到宣统三年二月，各厅州县报设立农务分会者99处，另在乡场设立分所21处，农业试验场已设74处。[215]云南省地处偏远，宣统元年47个府厅州县中已创办劝业公所3个，农业学堂或艺徒学堂14个，实业学堂2个，农业和桑蚕研究所2个，工艺局所3个，种植局或桑蚕局9个，染织公司和纺织局4个，其余均在筹办之中。[216]在贵州省，亦有遵义、都匀等7个州县的工厂、桑蚕学堂、桑蚕讲习所、艾粉百合粉公司、茶业、漆业等均有进步。[217]

西北地区如陕西长武县县令于光绪三十二年（1906年）就开办女织纺工艺所，聘请工匠改造纺车，延聘女师教诸女学习织布，自8岁至15岁者共40人，每日学习纺织半天，半天学习浅近文字。半年以后，办理已见成效，不仅织出布匹，而且已见赢利。遂又开男织纺工艺所，以商主办，官则从中提倡，主持一切，于织纺之外兼织羊毡。[218]另外据《陕西全省财政说明书》提到，扶风、渭南、大荔、定边等县均办起了工艺厂，十余个州县办了蚕桑局、种植试验场。[219]新疆省在宣统二年（1910年）已有12个府厅县创办了农务研究所、农林试验场、农业学堂等。伊犁、温宿、疏勒、莎车四府，吐鲁番厅、哈密厅、巴楚州，以及于阗、拜城、洛浦等县设立艺徒学堂、劝工所、工艺局、织造局。[220]甘肃省各州县到宣统三年都设立了习艺所，有5处设立了农务分会，有11个地方设立了工艺学堂、女工艺所、工艺局、纸坊等。[221]

各省州县创办的农林工艺实业有官办、官倡商办、官商合办、商办等不同形式[222]，一般劝工局所和农林试验场多为官办，它们既是经营实体，又在推广良种、新式种植、新式器械、工艺等方面起到模范和样板的作用。如河北省昌平州牧捐资创办的工艺局，局中分四科：印纸科，制造各种银花纸及染色各纸；纺织科，仿照东洋织布木机，参以中法织造花布被面、毛巾、粗细洋布；荆条科，编造筐篓及各种农具；织席科，织造芦苇席片及篓囤等物业。[223]总之，各州县劝工所“各就本地物产所有，择民间日用要需”[224]，体现地方特色，易为当地百姓接受，也易见成效。

清末各省州县农林工艺的发展情况差别很大，一般来说，经济基础比较好，绅商力量比较强的地区发展更快一些，而边疆地区则弱一些。实际上，由于各省州县创办农林工艺的时间很短，或者仅仅为了考核需要而匆忙建立，各种统计数据中的水分很大，加上清政府很快就灭亡了，故而许多场、所、局是否真正运作都很值得怀疑。但从清末各省清理财政局编的财政说明书和一些地方志来看，这一时期各省州县的农林工艺已经产生并有所发展却又是真实存在的现象。州县农林工艺的发展，其意义在两个方面：一是促使州县官经济职能转换，劝导农林工商实业成为他们的重要职责，也成为他们业绩考核所系。尽管这一切都是刚刚开始，但已是州县政府职能转型的开始。二是进一步促使社会风气发生变化。陕西长武县令创办织造局时，延聘工匠造作了一种新的织机纺车，“见者诧为奇观，无不訾议于后。既经试验，则始信其灵巧”[225]。以往我们考察清末农林工商实业的发展，往往集中于省城商埠，但如果能进一步把这一时期的州县纳入视野，或许会获得新的认识。

二、劝业员和劝业公所的陆续建立

州县经济职能的转变使发展农林实业成为州县的重要工作；与此同时，农林实业经济实体的出现，也需要有专职的人员予以管理。光绪三十三年（1907年）《直省官制通则》中，就确定设劝业员为州县佐治员之一，“掌理该州厅县农工商务及交通事宜”[226]。

光绪三十四年（1908年）宪政编查馆奏考核直省劝业道官制中进一步具体规定：“各厅州县应按照奏定直省官制通则，设劝业员一员，受劝业道及该地方官之指挥监督，掌理该厅州县实业及交通事宜，劝业员得参用本地绅士，由各该地方官采取舆论素孚廉能公正者，详请督抚照章考取委用。”“各厅州县每届年终应将所办实业及本境交通情形分门别类制成统计表册，申报劝业道查考。”[227]

这个章程实际是按照直省官制通则将劝业员定为州县官的属官，并受劝业道和地方官的指挥监督。但当时的现实状况却使此章程难以很快实现，主要原因一是当时各省督抚鉴于经费和人才的缺乏，对州县设置劝业员并不热心；二是清政府预备立宪的重要内容是府州县和城镇乡的地方自治，各州县的工商实业发展到底是自治范围之事还是官治职权并不明确；三是当时工商实业主要集中在一些经济比较发达的地区，且以通商口岸、城镇为重点，除少数地区外，尚未普及多数州县。上述种种都使各省州县劝业员的派委远远不如州县设置劝学员那么迅速。

此外还有一个客观因素，即学部成立于光绪三十一年（1905年），各省学政改设提学使是光绪三十二年，随即就制定各省学务官制，确定建立上下贯通的教育行政体制。而农工商部制定各省劝业道官制的奏折光绪三十四年七月（1908年8月）才经宪政编查馆考核后公布，各省劝业道的遴选派委大都是该年下半年至宣统元年。到宣统二年九月（1910年10月），已设立者有直隶等18省，还有山西等省未设。[228]这就导致各地州县劝业公所的设置普遍晚于劝学所。

但在有的省，州县劝业员的设置已陆续展开。广东于光绪三十四年设置劝业道，随即拟定详细办法，准备在各厅州县设置劝业公所，定“地方上所有农工商矿，悉由公所经营”，并具体拟定各项发展实业的职责。每个公所设一名劝业专员，工作人员若干名，均“酌照地方情况禀明派任”，“一切劝业上大小事项均由劝业专员直接劝业道禀呈核办”。当时劝业道还准备请咨赴京朝见，并顺路前往北洋各处调查现办劝业情况，回粤后参酌举办。[229]此后，一些地方劝业公所陆续设立。如新会县于宣统元年举行劝业分所成立大会，是日除县令外，商会、农会、教育会、劝学所各员均到会祝贺。[230]丰顺县劝业公所于宣统二年八月（1910年9月）成立，劝业员兼所长李唐由省劝业公所派委，并分全县为26农区，每区设农务会一所。[231]民国年间修订的《乐昌县志》称：“有清之际，各省设劝业道，粤亦如是也。各县设劝业分所，乐昌亦如是也。”[232]可知广东相当一部分州县都有设置。

浙江属比较发达的地区，行动较快。宣统元年八月（1909年9月），浙江劝业道董元亮遵章拟具试办劝业章程7章，札发11府各厅县，“饬令迅速选择合格员绅出具切实考语，详请札派。一俟劝业员委定，即由各该县监督”[233]。章程定劝业员在廉洁公正、享有清誉的本地官绅中选拔，并以有举办实业或交通者优先。还定劝业员职掌为：实力劝课农工商，推广交通；调查本省境内农桑工艺商业矿产，人民生计与风俗的相关情况，并将各项工作造册上报劝业道。[234]该省泰顺县县令随即“邀集城乡绅董会议，先就县署统计处附设劝业公所，公推现办统计编纂员齐凤鸣兼任劝业员，一切职掌宜循章次第举办”[235]。萧山县劝业公所于“宣统二年奉浙江劝业道文设立于火神庙，设立劝业员一人，助理一人，三年停办”[236]。另外据《申报》的点滴报道，山阴县、仁和钱江两县、永嘉县、石门县、海宁县等地先后委派了劝业员。

在直隶，宣统二年（1910年）劝业道鉴于各处风气渐开，已增设工厂70余处，但规模粗具，尚有诸多改良之处，设立劝业员刻不容缓，于是制定简章，定厅州县各设劝业员一员，受劝业道及地方官之指挥监督，掌理该厅州县实业及交通事宜。劝业员得参用本地士绅，由各该地方官采用舆论素孚廉能公正者，详请督抚照章考取录用。劝业员办公之地为劝业公所，得设调查员4人，由农工商各界人兼办，不支薪水，另设书记员、庶务兼会计员各一人。这些人由劝业员选择并呈明地方官札派，条件是曾办过实业及交通事宜，或办过地方公益卓有名誉者。[237]如乐亭县劝业公所于次年7月成立，劝业员由劝业道考试后委派，并拟将牛肉捐款作为劝业公所常年经费。[238]

在四川，鉴于“劝业员所管实业交通各事非其人品学俱优不能胜任”，而专门学问之官绅不可骤得，于是成立劝业员养成所，由各州县经绅士推选，县令考察后遴选“稍具普通知识、才品尚可信用”之人入学，故充选者“多系本地略有年望绅士、曾经担任地方公益之人”。四川劝学员养成所第一、二班于宣统元年三月初四日（1909年4月23日）开学，第一班学员188人于六月十八日（8月3日）毕业，与第二班学员一起以就地委任、彼此互调、暂缺三种方式分配，其中担任矿务理事者33人，任各州县劝业员者129人。第三班学员于六月下旬（8月上旬）毕业，因各属劝业员已经派定，该班学员只能暂作候补。[239]由于准备工作比较充分，故四川各州县劝业员和劝业公所的设置比较普遍。[240]