第一节 州县财政紊乱与外销出现（第1页）

第一节州县财政紊乱与“外销”出现

一、州县衙门的经费

州县衙门经费，当时称“因公用款”或“办公经费”，其来源主要有钱漕留支、廉俸、平余、陋规和津贴。

留支是地丁和漕粮征收起运中央后留存在地方的一部分，用于州县衙署的行政开支。具体为：州县官俸薪、吏役工食、祭祀礼仪经费、驿站经费、科举经费，还有养济院孤贫口粮、孝子节烈妇寿民建坊银等其他开支。[2]实际上，自雍正后，各省州县留存几无大的变动。屈指可数的留支根本不够用，于是州县纷纷通过各种加派来应对各项经费开支，重要途径就是在田赋征收时附加耗羡和平余。

“耗羡者，恐地丁所解之银因倾熔之耗折而预收之，以为弥补之用”[3]，征收额度是税额本身的10%～15%。[4]时人记载康熙时的耗羡时说：

州县官额征钱粮，大州上县，每正赋一两，收耗羡银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻邑，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额者有之。不特州县官资为日用，自府厅以上，若道、若司、若督抚，按季收受节礼，所入视今之养廉倍之。其收受节礼之外别无需索者，上司即为清官；其止征耗羡，不致苛派者，州县即为廉吏。间有操守清廉，如陆陇其之知嘉定，每两止收耗羡银四分，并不馈送节礼，上司亦或容之者，以通省所馈节礼尽足敷用，是清如陆陇其，亦未闻全去耗羡也。[5]

各县任意征求，带来严重的民生与吏治问题。从雍正朝开始，实行“耗羡归公”，使耗羡征收合法化，并收归藩库，用于支发养廉、弥补亏空和地方公用，同时推行养廉银制度。[6]知县的养廉银在各省高低有差，从400两到2259两。这些钱除作为州县官自己的补贴外，还要承担给幕友、长随的报酬，填补钱粮亏空，招待途径本县的上级官员，送给上司的到任礼、节寿礼，等等。[7]即用于个人、幕友胥吏报酬、上级规费和其他公务所需。[8]

平余也称“秤余”，最初为解户部之款，即为“补库平之不足”。定凡有解部钱粮，每千两随解余平银二十五两，饭银七两，俱于耗羡内动支起解。雍正时减去一半，另一半留予各省。乾隆时又将减半之平余一概停解户部，存贮本省司库以备荒欠赈恤之用。[9]可见平余本是耗羡内按比例解户部的钱粮，但留存各省以后，很快演变成地方借以弥补经费不足的一个主要来源。晚清时期，平余在州县经费中的地位更为突出，不仅钱漕有平余，税契也有平余。宣统年湖广总督陈夔龙说：“州县为亲民之官，政务较繁，原有廉俸无多，向所恃以接济办公者，无非借丁漕各项平余稍资挹注。”[10]清末《湖南财政款目说明书》中也说：“各厅州县俸银既属停支，养廉役食由库扣除减成减平，捐款外所得无多，其所恃以办公者，全在征收丁漕平余。”[11]据《福建财政沿革利弊说明书》中的统计，福建各属数年有平余五十万六千余两，征收额度各地不同，如闽县平余是地丁每两收银一钱三分、粮米每石收银四钱三分八厘、税契每两收银一分五厘。长乐县平余则地丁每两收银七钱三厘，折色米每石收银一两七钱三分七厘，税契每契价一两收银一分一厘。[12]各地平余的征收额度差距很大，实际成为上级官府认可的州县经费来源。

陋规是州县弥补经费不足的另一个主要途径，州县借办公为名向普通百姓收取的陋规更是名目繁多。瞿同祖在《清代地方政府》一书中总结道：“几乎所有不能由政府预算供给的衙门费用，都必须以一种或另一种形式的陋规费即以当地百姓付费的形式来满足。当一个村长（庄头）或衙门雇员被州县官索要陋规费时，他就会转而向普通百姓索取，自己扣留一部分，其余上交州县官。”[13]这些钱成为州县衙门“因公杂支”的主要来源，用于支付“员友薪脩”“书役工食”，以及添置器具、年节赏用、纸张灯油、一切酬应零星杂支等项，“各署支数之多寡悬殊”，而“伙食杂支则视其上下人口之多寡与其人之丰俭何如”[14]。

“津贴”虽可视为州县经费的一个来源，但并不是每个州县都有，而是视“事之繁简”而定，一般给予“苦缺”。在有的省，州县虽征收米耗，但或因禁革陋规，或因缺分清苦，办公无资，先后由司（藩司）详准酌给补贴，称“津贴”。如山东历城县为省会首邑，因“差务殷繁”“缺分清苦”，由各州县公摊津贴银两，以作办公津贴；范县则因“缺分清苦”，每年津贴银2600两，在藩库钱粮盈余项下动支。[15]也有的地方，以“公费”名义给予州县或经办某项公务以一定补贴。如光绪二十二年（1896年），安徽巡抚福润以州县承办考试，供应繁多，议给公费，将浮费概行裁革。[16]

州县的经费支出中，不仅包括支用本官和官署的各种公私用度，还要应对上级部门的“摊派”和“规费”。

“摊派”，亦称“摊捐”，“凡关系一省公事用度，而例不能销，则科之州县者也”[17]，是上级部门向州县摊派的名目繁多的各种费用。在四川，就有闲员帮费、钦差帮费、南路夫马、西路塘兵、科场、施粥、酌盈济虚等。[18]尤其是“军兴以来，廉俸减成，加以摊捐坐扣”[19]，提款范围不断扩大。光绪八年（1882年），张之洞谈山西州县解交两司及本管府州之摊捐尚有17款，约银十万两，“大率上缺所摊二千余金，下缺所摊亦数百两，州县无从取办，或移甲就乙，暗亏正供，或剜肉补创，苟且称贷，即使批解如额，固已力尽筋疲，亦惟有私征勒派，受赇鞫狱，以取偿于百姓”[20]。光绪十五年（1889年），张之洞调任两广以后，发现广东“司库派解之摊捐各款，道府之节寿陋规，各上司衙门之水礼门包办差杂费，一切如故”[21]。到光绪末年，湖北州县的摊捐有案可稽查者还有丁漕提平余、丁漕减征复旧、文科场经费、新增科场经费、各府办公经费、年额捐款，等等。[22]

“规费者，各署收受之陋规也。”[23]它是“官僚中的一成员向另一成员呈送固定数目的金钱和礼物”，常常是下级部门和官员向上级部门和官员呈送，其来源则是州县。[24]光绪四年（1878年）御史黄体芳上折言陋规有妨吏治，其中提到州县承担的各种规费名目，有节寿到任礼、季规、薪水、帮项等，各省名目不一，而“臬司及道府无不仰给于此”[25]。在广东，州县每年向上级衙门送的节寿礼如金玉珠宝、绸缎钟表之类，价值七八千金，此外门包亦有数百金。[26]

总体来看，州县衙门的经费有如下特点。

一是公私界限不清。此处的“公”，是指官府。“因公用款”，是为官府办公事的用款。但是，由于“因公用款”来源多头，不仅留支、养廉中包含因公用款，就是非经制的陋规中也有“因公用款”。道光年间的贺长龄指出，各州县“牧令办公有费，赡家应酬乡里亲朋又有费，供给过往差使又有费，不知该牧令如何取办”[27]。自雍正实行“耗羡归公”后，州县官养廉银既包含对官员自身的补贴，亦有“公费”开支[28]；但此项“公费”又包含给幕友和佐杂等下属的补贴，实际是将这部分人的私人补贴纳入“公”的用度之中。此外，州县因公用款中还有应付上级部门的各种“规费”，包括上级官员的到任礼、节寿礼、车马等费，这实际又是将私用纳入公费之中。这样，在每项经费中，因公用款与州县官私人用费都是互相搅合的。预备立宪时期东三省总督锡良有言：“奉省各衙门惯例，凡个人自用之费与官厅公用之费向不划分，领款收入之不敷，则取盈于规费。在贤者束身自爱，赔累堪虞，而不肖者遂以蒙混滋弊。”[29]这种公私混淆的衙门经费制度是吏治败坏的重要根源。

此外，既然官府代表“公”，这样，那些钱粮收款中所收的杂费，词讼中所收呈规戳费，捐税收款中的照费票费都被认为是“私”，而这些陋规恰恰是州县衙门书吏差弁的收入来源。这也是将本应是“办公事”的吏役所得纳入“私”的范畴，其结果，必然是“无所不为，上下相蒙，害滋甚焉”[30]。

二是上下不分，即州县还要承担相当一部分上级部门的经费。在清代，中央、省、道、府同样存在办公经费不足的问题，因此只有向州县索取。除各种“规费”外，更有各种“摊派”“摊捐”，这种上下不分的关系“俨为成例取之而不觉其非者”。由于缺乏明确的界限和操作规范，上下级之间常常“私扣授受”。上级部门为扩大自己的经费而任意向州县索取，“明目张胆、昌言不讳”“巧立名目、借端敛派”。而有的州县为讨好上司，也“设计馈献，尝试逢迎”[31]，致使吏治败坏。对州县而言，负担日重，苦不堪言，“自俸银养廉以外，大小衙署办公费用名目纷岐，其指拨之烦苛，支派之苦累，殆有不可胜言者”[32]。

三是州县经费使用无确定限度和确定的原则。表现在三个方面：（1）因州县是一人政府，征收和使用皆由州县官一人负责，所以“用款亦视一人之俭奢为伸缩，往往因时变计，任意挥霍”。（2）经费的使用常常是“因事立项”，“每办一事必定一款，每定一款必立一名”。随着交办事情的增多，尤其是上级部门办事无不依赖州县提供经费，均以定额定款的“专项”“摊派”形式下达。州县穷于应付，常常是“本款尚未征收，或款已用完而事件尚多”，只好多方腾挪。[33]（3）养廉、规费中对官员个人的补贴和办公用度，以及“公费”与“津贴”等一切关于施行政务上之费用，均没有明确的数额和划定的界限，“或此有而彼无，或甲输而乙纳，承授辗转，取给近于纷岐，界限含胡，公私任为出入”[34]。

二、财政紊乱与州县“外销”

晚清时期，州县财政压力进一步加大，致使州县财政几近崩溃。有多种因素促成了这种状况：一是庚子事变后赔款无出，户部行令各省摊筹，各省大都分摊到州县，致使州县负担大增。如湖北摊筹的赔款达120万两，而摊归各州县的有60万两，各属搜罗办法不同，大都出自丁漕券票、税契、铺捐。[35]

二是铜圆充斥，银价增涨，使丁漕平余出现短亏。山东巡抚袁树勋称：自铜圆充斥、银价增涨后，丁漕不敷报解，致使州县亏累不能支。[36]两江总督端方、江苏巡抚陈启泰奏称：光绪三十三年以银易钱每两尚抵一千六七百文，一年后已涨至一千八九百文，宣统元年又达到二千数十文，各县岁赔一二万、二三万串不等。[37]湖广总督陈夔龙称湖北州县因钱价日贱，平余无著，纷纷短解，已属有名无实。[38]州县办公经费相当一部分依赖丁漕平余，现在平余无著，州县经费更是捉襟见肘，不得已只有另行加收，如江苏请在征银解银的同时，每两随收公费钱六百文，苏属带征规费钱二百文。[39]

三是各省州县摊解之款不断扩大。光绪二十六年（1900年）四川总督奎俊奏言：四川摊解各款，如贴补科场四厅经费、豫筹防夷、缉捕、考棚、廓番、帮站、木植、施粥、施棺、发审薪水等类，“无不取给于州县，岁将廉俸全扣尚多不敷，其通衢入藏各属，更有供支夫马之费，近又认缴昭信股票借款，计已解到司库者三十余万两，概行报效，分作十年摊还”[40]。山东州县的摊捐名目，有海防经费、臬司发审经费、济南府发审经费、司监改良用款、缉捕赏费；还有巡抚、藩臬各衙门书吏饭食、工料解饷津贴、府县医学药饵、历城办公津贴、栖流所经费、穷员津贴等[41]，皆纷繁复杂，名目不一。

总之，凡是上级衙门所不能承担的各项经费，均分摊至州县提解。广东情况也是如此：

州县官仰给于上者，曰俸银，曰养廉。然俸则例不得随时请领，廉则署缺只给半数，除扣摊各项，所余亦复无几。而州县任地方之大，因公之用款既多，循例之虚糜匪鲜，如幕友之薪脩，合署之伙食，即此两项，岁以千计。外此道府衙门则幕友有节敬，书办有房费，并有家丁、门号，亦食干俸，甚或道府因公之用，亦摊派于州县。[42]

宣统元年（1909年）浙江咨议局成立后，曾议决《禁革厅州县衙门供应案》，此“供应”，即指上级官厅的各种摊派，称：“外省积习，上级官厅一切私用，均取给于下级之州县衙门，州县官不能自破私囊，则取之于浮收钱粮及差徭而已。”该文列举州县供应上级官厅及摊派的各项名目有：安衙费、换季费、修理衙署、杂用、新参道喜、各种门包、门随、道府办公经费、节寿送礼、幕友节敬、跟随节规、各委员程随、迎送费、各上房费、臬辕各项册费、臬辕秋录经费、审解命盗案犯费、同寅津贴、各种例差、漕规忙规、干脩，此外有类于以上例举各款及无关地方公益之捐款。其中“杂用”是“向来上官衙门需用一切”而向州县索取之费；“新参道喜”为上官到任之费；“迎送费”是大吏过境而令州县办差之费；“同寅津贴”则是给佐杂和候补人员的费用；“干脩”则是给上官所推荐，但又没有位置可安的幕友的脩金。浙省州县每年供应之费，多者七八千，少亦二三千元。[43]

在上述情况下，尽管晚清以来屡屡推进“公费”改革，但州县财政始终无法走出困境，“入不敷出”成为困扰州县的最大问题。光绪三十四年（1908年）湖南某县县令给上级机关一个禀文，陈述了该县财政的窘况。

该县年入款主要来自钱粮平余2000两，漕米、南米、驴脚三项平余银7900两，此外还有督销局岸费银200两、税契银600两，总共银10700两。出款则有：

摊捐科场经费一百一十两；

漕余公费银九百八十八两；

盐辕公费银五百，门包随封银一百一十八两八钱；

府辕公费银一千两，门包随封银一百一十八两八钱；

府辕漕规银四百八十两，门包随封银一百零八两；

府辕各房书吏辛工禁卒更夫茶号房工食礼生膏火等项共银三十两零八钱三分；

同城文武衙门漕规并千总外委查河薪水共银二百两；