第四节 自治与地方社会（第2页）
正如《申报》一篇文章分析官绅矛盾的原因时说的：
各省举行新政以后，其绅士得志之时代乎！若学务、若军备、若警察、若工程、若商业、若路矿，从前权力大半握于官场之手者，一旦举而委诸绅，非官场之肯放弃权利也。[197]
绅士们力图维护自身的利益和扩展权利，而官府并不愿放弃权力和利益，这就是二者矛盾冲突的根本所在。
三、自治与民众
城镇乡地方自治在社会治理上的基本特点是“以本地之人、本地之财办本地之事”。这本是有利民生之举，但结果却在许多地方受到当地民众的反对，以致引发大规模的自治风潮。
清末的自治风潮大都发生在1909—1911年，也就是随着地方自治的兴办**而出现的。仅据《近代史资料》“清末民变年表”的统计，1909—1911年武昌起义爆发前夕，发生的反对调查户口、捣毁自治局和绅董住宅等反对自治的风潮就有60余起。[198]
关于自治风潮出现的原因，近年来有学者做了深入的探讨。黄东兰在研究江苏川沙自治风潮时提出了一个关键性的问题：由地方之人办地方之事的地方自治，何以在地方上受到激烈的反对。她通过对川沙自治风潮的个案分析，认为事件的发生是多种因素相互作用的结果。即地方精英们积极推行地方自治，损害了一部分人的利益，致使基层社会的权力关系失去了平衡。最终，因实施自治而自身利益受到威胁的书吏、民间宗教信仰的首领等携手攻击自治公所，煽动乡民打毁自治公所、小学校和自治绅董的家宅。[199]而台湾学者王树槐通过对江苏地方自治风潮的研究，总结民众反对自治的基本因素有三：捐款、迷信、新旧势力之间或为财或为权而发生的冲突。[200]
他们的分析为我们深入认识自治风潮提供了更为深入的思路。地方自治是乡村社会治理模式的重大转折，必然涉及权力结构的重新调整，必定触及相关人群的利益关系。自治风潮的背后，有着各种复杂的因素。但还有一个不可忽视的重要因素是：在从官府治理转为自治团体治理这一重大转变中，民众在心理上对这种新制度的排斥与难以适应。有舆论评述道：
各地举办自治，约分会议、执行两机关，如以城自治公所论，则议事会系会议机关，董事会即执行机关也。按自治章程所载，董事会以应行事件送交议事会会议取决后，再付诸董事会执行，其由议事会建议者亦如之，然后董事会再呈报地方官宣布实行。其无关重要者，且得由自治公所自行宣布实行。于是对于地方上利弊之兴革，遂大招人民之怨矣。盖未办地方自治之前，对于人民所施之命令，不过地方官之命令而已。而今以本地绅董之命令，或由地方官间接饬令人民遵守，或由自治公所直接饬令人民遵守，于是人民中有以此为有益地方而赞成者，亦有以此为有害一己而反对者。盖良莠之民对于地方上利弊兴革所受之利害各有不同也，因此一般反对自治者咸思破坏自治，以遂其私欲，而风潮即由之而起。且专制国之人民对于官吏之命令均视为应遵守者，故素有畏惧官吏之性习。至若对于本地绅董则惟存富贵贫贱之观念，实无上下尊卑之阶级，故常视为两相平等而不受其管辖者。今举办自治，而忽由本地绅董管理，人民故群萌反抗之志。如烟赌之禁令，发之于地方官并不为怪，若由自治公所呈请地方官出示禁止，或径由自治公所出示劝谕，则一般酷嗜烟赌之人，无有不意存反对者。此盖由于专制之势焰浸**数千年，而人民自治之能力已斩削殆尽，故有此怪现象也。[201]
由于筹备地方自治的时间非常短促，大部分民众又都被排除在选举之外，因而并不能真正了解地方自治究竟是怎么回事。地方自治的建立又把绅董推到基层治理的前台，许多事务直接触及民众利益，从而招致与民众的矛盾激化。从现象上看，当时反自治风潮中数量最多、最为突出的是因自治绅董勒派捐税而引发的风潮，我们还有必要从这一角度做些分析，以进一步了解城镇乡地方自治在实施治理的过程中陷入困境的根源。
如宣统二年六月（1910年7月）直隶易州乡民焚毁自治局和中学堂事件，就起因于该州自治局局绅张某借口措充自治经费，将义仓积谷尽行出售，又勒捐两万余吊，实则分饱私囊；后张某等又借调查户口为名，按户敛钱。乡民以天久不雨，秋收无望，不肯交纳，张某大言恐吓，谓顽民阻挠新政，非送官究不可。“各乡民既愤且惧，遂托词求雨，纠众进城，向州署要求免再摊派自治经费。唐知州匿而不见，相持数日之久，无人出而调停。众怒愈激，二十一日又纠众进城。唐知州仍不出署解散，乡民适见城中开元寺佛像尽被自治局销毁，以为久旱不雨，皆自治员警董等之毁弃佛像所致，遂蜂拥至自治局哄闹，局绅均闻风逃窜。乡民怒不可遏，遂焚烧自治局并该州中学堂。”还向知县提出归还义仓积谷，不再敛派钱文，将自治员、警务董治以死罪，永不许若辈再办学堂巡警等八项条件。
在这一起事件中，自治绅董被视为因分饱私囊、敛收钱财和威吓乡民而激起众怒，其背后，则是“近年因办理学堂警务自治等事，加捐筹款，民情久已愤恨”[202]。正是在这样的心境下，乡民将久旱不雨归之于自治员绅毁弃佛像，遂发生焚烧自治局的举动。不久，浙江遂昌发生乡民滋事捣毁学堂及自治事务所事件，《东方杂志》是这样报道的：
是月初一日，浙江严州府遂昌南乡一带遍贴匿名揭帖，邀集乡人于初二日至东岳宫商议大事……朱知县兆蓉立即驰往东岳宫弹压，时乡民已各持枪械，蜂拥入城，结聚万寿宫地方，约五六百人，城绅辨认内有松阳来匪二百余人。见知县舆至，即放炮呐喊。朱知县步入万寿宫，传令推举明白事理者上前问话。众举某村骆姓禀称，遂邑学绅出入公门，鱼肉乡里，今番自治学员周寰来乡，诿称调查选民，勒派鸡猪牲捐，众心不服，誓灭学堂以安农业，并要求退还前任所捐学租。[203]
在这次事件中，乡民焚毁学堂并捣毁了自治事务所。其直接起因也是自治职员“勒派捐税”。
勒捐是清末自治风潮和多数“民变”的诱发因素。故当时报纸认为“中国举办新政以来，若预备立宪，若地方自治，皆不过涂饰耳目，敷衍众听，曾未尝有尺寸之成效，而惟理财一事，心思则层出不穷，进步则一日千里”。文章列举的捐名，有房捐、亩捐、烟酒捐、鱼虾捐、牲口捐、糖捐、加倍当捐、田房契税、婚帖捐、茶税、盐斤加价、钱粮带征各捐、规复浮收银两，等等。[204]
然而加捐加税带来的民众愤恨，还只是自治风潮的重要诱因。值得进一步思考的问题是，在当时的很多人眼中，地方自治与中国古代乡官和乡绅自治有一脉相承之处，在他们看来，这是中国能够实行自治的基本条件。有此基础，乡村治理由官治转向自治应该是很容易实现的，但结果并非如此。地方自治在推行过程中遇到了来自民间的巨大对抗力量。这就有必要再进一步从清末地方自治制度带来的权力变化中去寻找原因。
我们看到，清末已成立的主要是城镇乡自治机构，而各地的自治风潮大都发生在城镇乡一级，反而府厅州县自治的风潮很少。这一方面是由于府厅州县自治成立较晚，很多地方只是完成了调查与选举，只有少数地方刚刚设立起自治机构，清廷就垮台了；另一方面则是因为清末府厅州县自治与城镇乡自治的职能与地位不同。府厅州县是以官治统辖自治，自治的权限较小；而城镇乡自治虽然也在官治的监督下进行，但却要“以自治补官治之不足”，所以拥有对于地方公益事务的广泛权力。从已成立的城镇乡议事会的议决案件来看，涉及面非常广泛。更重要的是，由于城镇乡地方自治制度的建立，自治绅董的权力来源已发生了根本性的变化。传统绅士的权力更多是以乡民的“认同”为基础，而自治绅董的权力则来自制度化的体制，来源于官府，这使他们的权力空间有了很大的扩展。另外，由于自治“提前赶办”，自治学员只是短期培训即赴各地筹办，许多人对于自治只是一知半解。就是各地经选民选举产生的议事、董事会成员，对自治能够真正了解的也不多。自治绅董本身素质不高，是一个较为普遍的现象。有人奏：
闻各省办理地方自治，督抚委其责于州县，州县复委其责于乡绅，乡绅中公正廉明之士，往往视为畏途，而劣监刁生，运动投票得为职员及议员与董事者，转居多数。以此多数刁生劣监，平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，交结地方官长，借端牟利，朋比为奸。[205]
言语虽然有夸大之嫌，但却又是客观存在的现象。由于很多地方的城镇乡自治机构都是刚刚建立，所以对其职能运行还难以做出较为深入的考察，但是筹集自治经费权的取得，却是城镇乡自治的最重要的权力。
在城镇乡地方自治章程里，规定自治经费由本地方公款公产、本地方公益捐、按照自治规约所科之罚金组成。公款公产“以向归本地方绅董管理者为限”，而对无公款公产或为数寡少不敷用者，“得由议事会指定本地方关系自治事宜之款项产业，呈请地方官核准拨充”。“公益捐”则为附捐和特捐两类，附捐是“就官府征收之捐税，附加若干作为公益捐者”；特捐是“于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者”。而公益捐的创办，可“由议事会拟具章程，呈请地方官核准遵行”。附捐由该官管理按章征收，交城、镇董事会或乡董收管；特捐由城、镇董事会或乡董呈请该管地方官出示晓谕，交该董事会或乡董自行按章征收。所有自治经费，由议事会议决管理办法，由城、镇董事会管理之。[206]
总之，章程对于特捐的征收范围“并无限制”，从而为各种捐税的征收打开大门。如江苏省咨议局议定的自治经费中的“附捐”，包括每地征银一两带征自治经费钱20文，漕米一石带征自治经费钱40文；此外还有田房契税每契价银一两扣收公益捐3分；锡箔捐每售价百文抽收钱5文。“特捐”，“应各以本地方能否通行为断”，为“奢侈消耗之品如烟酒捐、茶捐、肉捐之类”，“一切作为无益之事如戏捐、经忏捐之类”；甚至“本地方大宗物产如棉花、丝米、豆麦之类，亦可酌量地方情形征收特捐，以助自治之进步”[207]。
通过上述情况可以看出：第一，城镇乡自治有自己的独立经费，其来源是公款公产、附捐、特捐；第二，城镇乡自治机构拥有对将某些产业纳入自治经费和征收公益捐的建议权；第三，城镇乡自治机构还有对特捐的直接征收权；第四，所有自治经费均由董事会管理。可见，城镇乡自治组织是拥有一定程度独立财权的。但是这种自治经费的筹措和管理，已与传统绅士筹集管理公产公款的传统格局有了很大的不同。民国初年的“自治调查”中说到山东沂水县：“本县各项公益事业……前清未举办自治以前，均系本地绅士自行办理。”“所有公款公产均由绅士共同筹集，自行管理收支，事峻开列收支清单，张贴周知，事后报具备案。”[208]这就是说，实行地方自治以前办理地方公益事业的经费是由绅士共同筹集管理的，并形成张榜公示制度。这其中，公款公产的筹集都是以本乡人的协商为原则的。
本来，由本地人筹款办理该地公益事业，是地方自治范畴之内的事，而清末城镇乡自治经费的筹集，却以“附捐”“特捐”的形式举办，前者由官府征收交自治机构使用，后者由自治机构提出，官府出示晓谕，然后由董事会或乡董征收。这样，无论是附捐还是特捐，都具有了普遍性和强制性，江苏省自治局对公益捐的解释就是“以强制征收者为限”[209]。它打破了乡民对本乡公款公产的“认同”和“协商”原则，使他们在心理上产生了极大反感。并且很多地方在征收附捐和特捐时，并没有真正将这些钱用于本乡具体公益事业，而是更多地用于筹办自治公所、调查与登记选民、筹备选举等事务上。一方面，乡民对自治还不是十分了解；另一方面，乡民们并没有在缴纳捐税后看到或者得到实实在在的好处，从而很容易产生这些钱被自治绅董所私用或瓜分的误解。与此同时，在地方自治举办之时，各项新政都已全面铺开，办学堂、办警政、调查户口、办理工商，在在需要经费，各项新政无不以“就地筹款”的方式开展，各种捐税满天飞。在这种局面下，自治捐税的征收无疑是雪上加霜，不仅加重民众的负担，还进一步使他们由反感转而愤恨。
一方面，一些自治绅董自身素质不高；另一方面，自治章程又赋予他们经费征收与管理权，这就带来了各种捐税不断增多的现象。如此民众在对日益增多的捐税的反感与愤恨的心理作用下，形成了对自治绅董“勒捐”的刻板印象，并进一步导致自治风潮的发生。如浙江镇海各区自治联合会议决肉捐每斤捐银二厘，经地方官批准施行。乡自治公所函知本乡各肉铺施行，激起各肉铺集体罢市。与此同时，“今日要捐猪肉，来月要捐鸡、鹅、鸭、蔬菜及房屋椽柱人口”等流言迅速传播，甚至出现“我等从此不能做人，非杀尽自治诸人不可”的激烈言辞。他们冲进自治公所，将乡董议员打伤并打死一人，焚烧自治绅董房屋、学堂。此事结果，是“自治职员及向办公益之士绅均已迁徙一空”[210]。
地方自治的推行在使绅士地位提高的同时，又使他们与民众产生对立。民众把他们视为“陋绅劣董”，甚至有文章将绅士称为“平民之公敌”，是政府利用他们，他们又利用政府的“同恶相济”之徒。[211]而就一部分绅士而言，当自治风潮来临，他们一概将其视为愚民所为，是“一二私人挟嫌寻隙”，又被好事之徒乘机煽惑的结果，常常会要求官府出面查究甚至弹压。[212]正如当时舆论指出：“绅董者不自咎办理之不善，专咎民心之不靖，或送官究办，或请兵弹压，视吾民如寇盗。”[213]这样一来，民众进一步得出了官绅勾结的印象，使绅士形象大跌，绅民矛盾凸显。