第三节 恤刑狱与州县司法改革（第2页）
但直到宣统三年正月（1911年2月），法部仍不得不承认，停止刑讯虽经三令五申，但各直省州县“犹复视为具文，日久生完，动辄借口非取供无以定谳，非刑讯无以取供”，再次要求各省督抚认真督察，承审各员一律不准再用刑讯，如阳奉阴违，一经查出，从严参办。[128]
可见停止刑讯在当时推行得并不理想。有舆论分析各地没有真正停止刑讯的原因有三：判案偏重口供，无律师为之辩护，无精明强干之侦探家。而“其总因则在于司法不独立，而未设备种种裁判机关”，“虽以素无法律知识之行政官，亦得操裁判之大柄，既无地方议会以为之监督，又无陪审官以与之争衡。高坐堂皇，爪牙遍布，无惑乎视民如草芥，诛锄杀戮，而莫敢谁何”[129]。在独立的司法体制没有确立、相应的律师制度没有建立的情况下，在警察制度尚待完善的情况下，指望地方官单方面的“停止刑讯”是难以做到的。
三、改良监狱
改良监狱是“恤刑狱”的主要内容，此项改革包括修缮监狱房屋和改革狱犯管理等方面。如在湖北，张之洞自光绪二十七年（1901年）变法三折提出监狱改良之后，随即札饬臬司同府厅州县各衙门将所设内监外监大加修改，务须宽敞整洁。三年以来，沔阳州、夏口厅、汉阳县等属已有将监狱修改者，但由于经费支绌，未能大修。[130]在直隶，保定府知府与清苑县知县等亦定改良监狱，包括整顿围墙、开天窗、改木笼、给医药、设厕所、疏地沟等，皆是监狱房屋的改造。[131]
改良监狱的首要困难是经费难筹，于是有些地方采用简易办法。安徽颍州知府深知“州县筹款惟艰，力微难以办到”，特制定监狱改良简易办法13条，以“使其轻而易举，庶不致延不遵办”：
一、监狱房屋宜过爽，不宜过低，各州县或照旧式改良，或就地筹款添设，惟在体察情形办理。
二、狱犯室内多以木板铺地寝卧其上，以故感受湿地患病者多，以后宜改置木床，高约一尺五寸，铺床夏用芦席，冬用粗牛毛毡，庶凉暖适宜，不受湿症。每日清晨饬禁卒将各室内外打扫，务期洁净。
三、浴室置木盆四五具，热天三四日一浴，冷天半月、二十日一浴，各犯分期轮浴以免拥挤，禁卒亦易于照料。
四、病室宜分木床数具，令病犯各寝一床以免传染。
五、住室、浴室、养病室三处，宜酌量房间大小，开关窗牖外，安设铁栅以防疏虞。
六、狱犯获病，禁卒报知有狱、管狱各官，当即拨居病室，延医调治，小心照料，勿任瘐毙，病愈即归原屋。
七、狱犯口粮宜足数发给，禁卒不得克扣，傥坐此弊，照例严惩。
八、狱犯暖衣，各州县向至极冷时始行发给，讵知受病已成，半多痢症，殊堪悯恻，以后宜立冬前发给暖衣，俾沾实惠。
九、所用禁卒，宜改选强壮、勤慎、不染嗜好者，看守狱犯，扫除室地，洗涤刑具，照料病室，均其责任，不得怠慢。
十、夏日备设绿豆汤，冬日备姜汤，俾各随时取饮以御酷热、严寒。
十一、狱内更夫宜彻夜巡守，不可贪睡，倘若仍前玩忽，一经查出，立即斥退。
十二、厕所宜造数小间，每隔用木板，每晨饬禁卒将宿粪打扫运出，勿令积聚，致生疠气，并宜将厕所坑添换沙土，以解恶臭。
十三、狱门外安设小木房一座，可添巡兵二三名，日夜轮守以昭慎重。[132]
此外，有的地方还修改制定了较为严格的监狱规则，如四川总督锡良札饬各属修改监狱规则，定内外监及习艺所均责成印官督率典史认真管理，不准别立卡房差房名目；各处牢头，不准以老犯管新犯，10名或15名犯人派一人看管，或每一室派一人看管；痛禁种种凌辱恶习，人犯入监不许收丝毫费用，敢有需索一钱者即重办不贷。对犯人，则规定不准口角打架、不准群聚喧哗、不准赌博、不准饮酒，当亲友探视时，许由看管人将犯带至监壁孔前相见。[133]
也有地方在改良监狱中注意对犯人的思想改造。如广东南海县监狱，内设教务所、医调所，前者专设教诲师一员，宣讲师一员，由深明监狱学的人充之，各犯入狱，由教诲师察看性质，逐名详记，将应守规则宣布，并由宣讲师定时将改过迁善诸书宣讲。[134]
这些要求的制定，树立了新的狱犯管理标准。安徽颍州知府说：“查近来文明之国无不注重监狱学，有专门监狱之建，有四宜六忌：宜洁以资卫生，宜整以便瞭望，宜分以绝引诱，宜坚以防破越。”六忌则是“忌秽”“忌嚣”“忌暗”“忌近市”“忌引火之物”“忌与潴水池沿相接”[135]。说明清末已从文明和现代监狱建构的角度出发进行监狱改良了。
一些地方在改良监狱过程中，认识到旧的书差丁役已不可用，故而着手培养新的监管人员。广州南海、番禺两县创办监狱改良讲习所，招选本省候补吏目典史两项人员及地方举贡生员约百名入所肄业，授以监狱各学大要，六个月毕业后，即将原监役人等不堪任使者撤去，由讲习员绅充当。[136]
不过改良监狱终究不单是纸面上的东西，其落实不仅涉及经费，还涉及州县官、典史和书差丁役等人，在人员没有很大变化的情况下，实施起来则会变成另外一种样子。就是广东南海这样较早改革的地方也是如此。1911年年初，粤东举人谭鹗英在狱中致广东报界公会，揭露南海县监狱自刘姓典史署任以来的种种黑暗状况，除非刑、私刑、勒诈钱财外，还设有“黑仓”，如囚徒有过，杖责后关入黑仓，经年不释。打死犯人则以病死瞒报，以避验尸。种种贪酷行为“竟行于已改良之监狱，尤其可怪可骇者也”[137]。这种情况恐怕不止南海一处。
宣统元年八月（1909年9月），法部又奏请将各州县所称之外羁官店、差馆、候审所等立即裁撤，所有地方听讼衙门一律设立看守所一区，“凡被控候审未定罪名人犯，皆发交该所，如法看管，不准丝毫虐待”[138]。实际是明确将犯人区分为已决与未决两种，将已定罪名者的收押之所定名为监狱，未定罪名者的关押处所为看守所。
但旧制留下的人员难以一下子裁撤，各种恶习仍在，看守所推广之初，种种黑暗现象仍频频出现。江苏很多看守所仍沿用旧名，有名待质所、候审所者，有名馆歇、下宿处者，更有直名班馆者。另外，还有滥收费，不仅铺费累百盈千，吃饭、请假外出、亲属探望均要收费。江苏巡抚程德全痛斥此为“黑暗之羁押，多网利之路也”[139]。此外，还有违章和滥竽充数的现象。如广东省，州县看守所亦是积弊甚深，“各该牧令稽察难周，多派家丁管理，以致需索虐待，诸弊时有所闻”[140]。
四、创办罪犯习艺所
光绪二十九年（1903年）刑部在议复赵尔巽关于设立罪犯习艺所的奏折时，原则上同意其所请并加变通，定“嗣后各省徒罪人犯毋庸发配，概行收入习艺所，按照所犯徒罪年限，责令工作，限满释放”。其余军、流人犯，先监禁或发配若干年，限满后收入习艺所。[141]经这一改革，原来州县审判后的徒罪人犯皆可不必发配，而是收入罪犯习艺所，限满释放；军、流人犯监禁或发配限满后收入习艺所。
刑部原来主张各省在省城设一罪犯习艺所，凡军流徒犯均不必分拨州县，而是在省城收入习艺所。但河南巡抚陈夔龙认为，若只在省办，罪犯集中一处，反而易于滋事，不如由各邑自行设所，仍由州县典守人员分任负责，房屋也可就地取材，故而督饬所属一律开办。后据各州县具报，或系择地建造，或购民房改建，或就公所庙宇酌量添修，“大都就地图维”。各习艺所分为二区，一区收押犯，一区收流徒各犯，即将已决未决加以区分，“用示分别而资化导”。所习工艺以磨麦、编织、打绳等为多，“皆民生日用要需造成，尚易出售”[142]。
在湖南，赵尔巽抚湘时先在省城设习艺所，1905年端方署巡抚后，认为习艺所“收效之大”，立即要求各属仿照办理，到该年6月，已有39个州县设习艺所，收罪犯共计354名。[143]
在山西，除省城将原设自新习艺所改为罪犯习艺所外，到1906年，各道府厅州县已设51处。各道以委员专管，府厅州县分设各处以委办之佐贰杂职为专官，正印官为兼辖官。[144]
在江苏，除在省城苏州筹建罪犯习艺所外，各府直隶州厅县亦次第筹办，到1908年年底，已竣工开办者40余处，已兴工尚未造竣者十余处，“全省通计已办十成之八”[145]。
也有一些省的办理情况则不尽如人意。福建、云南、黑龙江、吉林等省强调库藏空虚、罪犯人数无多，只在各道或省城设习艺所。[146]山东则在每个府和直隶州各设习艺工所一区，安插本省遣军流等犯。[147]广西除省城原迁善所改为罪犯习艺所外，光绪三十一年（1905年）仅有贺县设所，收罪犯百人。[148]新疆为边疆省份，军流徒犯向照变通章程办理，并不发配，而是根据情罪之轻重定年限之远近监禁，并不分拨各厅州县，于是分别在迪化、疏附两县设置南北罪犯习艺所，以本地所出之牛羊皮毛，或编条绳，或制袋帽毡衣，分别学习。[149]
但也有一些州县官在创办罪犯习艺所中表现出积极的态度。如江西庐陵县令潘敦先接到臬司批转的刑部咨议各省通设罪犯习艺所札后，马上觅得空房，设工艺所，项目包括磨豆腐、打草鞋、搓麻绳、裱布壳等，先由其本人捐廉作为开办经费。[150]直隶沧州就州署大门内旧设之自新工艺所改建为罪犯习艺所，于光绪三十一年（1905年）开办，收有罪犯十五六人，以学习织带、编筐，及编草帽辫等物入手。因延聘织带工师工价甚昂，于是以一艺业精敏的罪犯充当工师。每天上班先宣讲圣谕广训一段，再讲国民必读一段，“以资启牖善心”。其章程确定：“各犯自入所习艺之日起，除已定监禁年限者不计外，余以二年为毕业期限。毕业后果能改过自新，即准取保出所，自谋生业。倘仍桀骜不驯，及平时不甚率教者，届期再展一年，作为报效期限。”[151]直隶博野县曾因无款可筹，一直没有开办。直到宣统二年（1910年）新任知县袁澍滋到任后，筹集款项，购得民房，始得开办，“酌提徒罪以下情轻在押罪犯入所学习机织腿带、手巾口袋等项手艺”[152]。
在一些地方，监狱改良和创办习艺所已初见成效。如直隶元氏县在狱内房舍创设监狱学堂一区，以“导以善行，化其从前之凶顽，教之以手工，资其将来之生计”为宗旨，以“识字习艺为方针”。其讲堂系旧屋修改粉饰，开大窗四个，自制新式长桌凳五对。设教导师一名，手工师一名，由狱犯内选充，以省经费。上半日宣讲圣谕广训，详解国民必读等书，以及古人嘉言懿行，并令认字写字学习珠算。下半日学习手工织造线带。并已确定八名罪犯上堂学习。[153]湖北咸丰县“监狱之组织大半仿效日本，自二月开始罪人等皆一体作工”，所造物品包括织布、打带、搓香、制皮靴油鞋，“俨然一小工作场也”[154]。
综上所述，清末“恤刑狱”的重要内容是停止刑讯和监狱改良。停止刑讯，改笞杖为罚金，是刑事旧制的扬弃和新制确立的起点；监狱改良、看守所和罪犯习艺所的建立，使未决犯人和已决犯人的处置有了区分，也使监狱功能由单纯的羁押人犯转变为罪犯服刑的场所。上述变化还引发了州县官的司法审判方式和监狱管理制度的一系列变化。这些改革走出了清末司法改革的第一步，并且是在州县司法实践层面的第一步。
但这一步却是在没有改变原有的州县司法体制基础上进行的。清末的司法改革是以“预备立宪”为目标的，因此，司法独立和新的法律体系的建立，应是改革的基础和条件。然而，当时新的刑律直至宣统二年（1910年）才复奏订定；设置各级审判厅的工作直到光绪三十四年（1908年）筹备立宪清单公布后才逐年展开，直至清朝灭亡，也只有省城和商埠地方的首县建立了地方和初级审判厅、检察厅。所以，“恤刑狱”的司法改革只能在“变通现行律例”的框架内进行，只能在现有体制中局部推进。在新的体制还没有建立的情况下，这种局部性的改革由于无法得到有效的制度保障，其结果只能取决于办事之人，具体来说就是取决于各省督抚的认识程度和推进力度，以及州县官本人的认识和热心程度。当时的事实是，各级官员态度不一，加上受经费困难和旧的执法人员的牵制，从而使“恤刑狱”改革不仅在各地进展不一，落实情况很不理想，而且弊端丛生，“新瓶装旧酒”现象比比皆是。