第三节 恤刑狱与州县司法改革（第1页）
第三节“恤刑狱”与州县司法改革
一、“恤刑狱”的提出
清代监狱是羁押人犯的处所，而不是行刑的机关。《清史稿》云：“监狱与刑制相消息，从前监羁罪犯，并无已决未决之分。其囚禁在狱，大都未决犯为多。既定罪，则笞、杖折责释放，徒、流、军、遣即日发配，久禁者斩、绞监候而已。”[88]州县官对轻微刑事案件，可以以笞杖等刑处罚后了断。盗案抢劫等重案处以徒流军遣等刑罚，审转复核后即刻执行，死罪人犯要等秋审后方能执行。所以，监狱成为关押候审候结的命盗抢劫等重罪犯人和相关人证的处所。在审讯中，州县官往往以刑讯取得嫌疑人的口供。刑讯的形式，有鞭笞、掌嘴、拶指、压踝、夹棍等。[89]一般而言，朝廷对州县官审案是有期限的，延期不能结案要受到一定的处罚。[90]在这种情况下，为急于结案，“刑讯逼供”成为州县官审案时的常态。乾隆时有御史谈到当时的刑狱状况时说：
每有一案，人犯佐证未齐，或拘唤不至，或关解不前，有司又不上紧催提，以致经时累月囚系不释者有之。又有事涉牵连，因人挂误，有司不分轻重，概与正犯同监，遂有无辜受累滥被拘禁者有之。是以圜扉之内，常见充盈，屋既湫隘，人复众多。当冬令收敛，尚可无虞，一至春暖气升，潮湿熏蒸，污秽腾发，酿疫致毙，不一而足。[91]
可见当时监狱不仅对犯人不分已决未决，还出于种种人为原因而无法立即判决，以致人满为患，条件恶劣。许多监狱为防止犯人逃跑，还置有种种“非刑”[92]。所以“刑狱”又不是简单的监狱问题，还涉及州县官的司法审判、刑罚方式、监狱管理等各个方面。
与监狱的黑暗并在的是，各地州县羁押待质人证的非法班房、班馆比比皆是。按照清律，大小问刑衙门设有监狱，但主要监禁重犯，其余干连并一应轻罪人犯，应令地保保候审理，如有官员擅设仓铺所店等，私禁轻罪人犯，及至淹毙者，该督抚即行指参照律拟断。[93]但是由于各州县“经费向无正项支销”，加以“经管向无责成处分”，各种理论上非法而实践中却“合法存在”的班房、班馆却难以禁绝。
光绪七年（1881年）有御史奏，浙江仙居县有私设班馆，羁押多人，名为听审所，“至有羁押五六十人，虽奉宪札须月报羁押人数，而册内隐匿，每月只报一二人，甚至有拖押三四年未放者”[94]。光绪二十一年（1895年）有人奏，湖南新化县知县沈齐献设立班馆，拷掠良民，并有押毙事主纵容家丁事。[95]光绪二十四年（1898年）的一道懿旨还说：“近闻内外问刑衙门，于应办案件往往经年累月延不审结，甚有创设候审待质各所，以及班馆名目，滥押无辜，其间丁役之需索，胥吏之留难，种种弊端，不可枚举。”[96]私设班馆，带来滥押无辜现象的大量出现，也败坏了吏治。
晚清以来，上述状况不断受到人们的抨击，朝廷和地方均力图整饬和改革。光绪元年（1875年），贵州巡抚黎培敬鉴于各地羁押干连人证“与囚犯无殊”“坐令饥困至死”之状况，奏设待质公所以革除非法班馆之弊，即“凡待质之人，不发首县径发该所”，委员专司其事，“每月造具清册，详载旧押新收开释实存各人数，并疾病取保医调死亡，验明棺殓，随时详报院司，年终复计瘐毙人数之多寡以定委员之功过”[97]。刑部议复要求各省仿照筹办。[98]后来各州县提审本地案件，亦多仿此办理。
待质公所之制力图以委员专管的合法机构和一定的制度建设取代各地五花八门的非法班房，原意是为臬司提案所设，而一旦州县仿设，由于缺乏有力的监管和制度配套，很快弊端丛生。光绪二十一年（1895年）御史杨福臻奏：“近年各州县多设待质公所，一切干连人证及轻罪人犯，悉拘押此中，问官不即审结，弥月经年……是监之外又添一监。”[99]上谕斥责各州县以待质公所名目私立班馆，下令严禁，但事实上无法完全禁止。[100]
晚清时期，鉴于监狱的种种黑暗状况，有的地方在督抚的指导下，对监狱进行一定的改良。光绪十三年（1887年），两广总督张之洞鉴于“南、番两县狱讼繁多，各差馆羁所地方，囚系累累，几无隙地”，札南海、番禺两县勘修迁善所。该所以观音山下绥靖营旧房加以修治，添设房间，加筑高厚围墙，将犯人中“情罪较轻、性质较驯者”分禁其内，并“区分院落，各设头目，购置工具，酌募工师，责令各犯学艺自给，量能授艺，勒限学成，宽筹宿食，严禁滋事，俾其顾名思义，改过迁善。将来放出各有一艺可以资生，自然不再为非，囹圄可期渐少”[101]。迁善所既是改变轻罪人犯服刑方式之举，又是改善监狱恶劣状况、给予犯人以一定谋生手段之法，当时不少地方都有所见。如光绪十八年（1892年）广西临桂县知县就创设了迁善公所，将凡犯偷窃及情罪稍轻待质未定罪各人犯收所习艺。不料光绪二十八年（1902年）一场大火将房屋毁坏大半。后又筹款重修，改名自新工厂。[102]
清廷启动新政后，令各省督抚各叙己见。光绪二十七年八月（1901年9月），张之洞、刘坤一在会奏变法第二折中提出了“恤刑狱”建议，具体包括禁讼累、省文法、省刑责、重众证、修监羁、教工艺、恤相验、改罚锾、派专官等改革措施，涉及州县审判、监狱和刑罚，核心内容是改革刑讯和监狱制度。折中说：
敲扑呼号，血肉横飞，最为伤和害理，有悖民牧之义，地方官相沿已久，漠不动心。夫民虽犯法，当存哀衿，供情未定，有罪与否，尚不可知，理宜详慎。况轻罪一眚，当时如法惩儆，日后仍望其勉为良民，更宜存其廉耻。
州县监狱之外，又有羁所，又有交差押带等名目。狭隘污秽，凌虐多端，暑疫传染，多致瘐毙。仁人不忍睹闻，等之于地狱；外人尤为痛诋，比之以番蛮。夫监狱不能无，而酷虐不可有。宜令各省设法筹款，将臬司府厅州县各衙门内监外监大加改修，地面务须宽敞，屋宇务须整洁，优给口食及冬夏调理各费，禁卒凌虐，随时严惩。[103]
对于刑讯改革，会奏建议对初次讯供时及牵连人证，皆不准轻加刑责，其笞杖等罪酌量改为羁禁；军流以下罪名，如众证确凿，则“按律治罪”；流徒罪可通过缴纳赎罪银，改为羁禁。在监狱方面，会奏主张从臬司到各府厅州县，皆筹款改修监狱和羁所，务须宽敞整洁，并各修工艺房，令犯人学习工艺。该折主张已初步涉及审判和刑罚的处置方式，以及改变监狱功能，使之成为“服刑”机关的问题。
该会奏之所以把“恤刑狱”作为欲求更张的重要措施之一，一方面是基于当时的“滥刑株累之酷，囹圄凌虐之弊”本身与“结民心、御强敌”的客观要求形成了巨大反差，败坏了吏治；另一方面也是由于原本的刑讯和监狱状况也不符合现代社会的要求，故不断引起外人的关注和批评，甚至成为洋教士劝人入教的理由。正如会奏所说：“外国人来华者，往往亲入州县之监狱，旁观州县之问案，疾首蹙额，讥为贱视人类，驱民入教，职此之由。”[104]
刘张会奏得到朝廷认可，上谕令：“其中可行者，即著按照所陈，随时设法择要举办。”[105]但此后除禁讼累、教工艺、改罚锾、恤相验几条或经谕旨，或经刑部奏准通行各省外，其他尚无落实。即便“教工艺”已通饬各省遵办，但时过两年，也只有直隶、河南、山东、云南奏明办理，其余皆未奏报。[106]
光绪二十八年十一月（1902年12月），护理山西巡抚赵尔巽上折请设罪犯习艺所。他从原有的军流徒刑的弊端立论，认为军流徒刑成本高昂，弊端甚多，本意全失，“现在上无差役可供，下无工艺可执，又无看管之地、工食之资，因之潜逃之案层见叠出，缉获之犯什无一二”，建议“仿汉时输作之制”，饬下各省通设罪犯习艺所，将命盗杂案、遣军流徒各罪犯，审明定拟后，即在犯事地方收所习艺。不拘本籍外省，分别年限之多寡，以为工役之重轻。期满察看作工分数及有无悛悔、有无切保，再行释放。如桀骜不服约束，则加以鞭督扑责之刑。[107]
赵尔巽主张以罪犯习艺所取代遣军流徒等刑罚，不仅是刑制的一大改革，而且是监狱功能的一大转换。此折上后，上谕令刑部议复。刑部议复时做了变通处理，要求各省先在省城设罪犯习艺所，由督抚体查地方情形，议定开办章程。[108]
光绪三十一年三月（1905年4月），修订法律大臣伍廷芳、沈家本上奏针对张、刘会奏中省刑责、重众证、修监羁、派专官四项主张，进一步提出了“恤刑狱”的各项具体办法，要求朝廷立即下令禁止刑讯，改笞杖为罚金：
拟请嗣后除罪犯应死，证据已确，而不肯供认者，准其刑讯外，凡初次讯供时及徒流以下罪名，概不准刑讯，以免冤滥。其笞杖等罪，仿照外国罚金之法，凡律例内笞五十以下者，改为罚银五钱以上、二两五钱以下。杖六十者，改为罚五两，每一等加二两五钱，以次递加。至杖一百，改为罚十五两而止。如无力完纳者，折为作工，应罚一两，折作工四日，以次递加，至十五两折作工六十日而止。
在停止刑讯的同时，该折指出州县审讯应重证据，流徒以下罪行在众证确凿时应“按律治罪”。在改良监狱方面，该折同意张之洞、刘坤一所奏，要求饬下各省督抚，设法筹款，修改从臬司到府厅州县各衙门内监外监。所有羁所也应修改，务须宽整洁净，不准虐待和多押。除臬司提案候审者归入待质公所外，其他班馆等名一律严行禁绝。第二天即获上谕：“此次奏定章程，全行照准。”[109]
虽然晚清以来各种改革刑讯和监狱的主张不绝于耳，有些地方也采取措施实施了一些改革，但大多着眼于吏治整顿，没能从根本上解决问题。预备立宪开始后，“恤刑狱”被放到法律与司法改革的背景下加以思考，沈家本说：
窃刑罚与监狱相为表里，近世各国刑法，除罚金外，自由刑居其强半。所谓自由刑者，如惩役、禁锢之类，拘置监狱，缚束自由，俾不得与世交际。盖犯罪之人歉于教化者为多，严刑厉法可惩肃于既往，难忘湔祓于将来，故借监狱之地，施教诲之方，亦即明刑弼教之本义也。……伏查泰西立宪诸国，监狱与司法、立法鼎峙而三，纵有完备之法典与明允之法官，无适当之监狱，以执行刑罚，则迁善感化，犹托空言。[110]
在中国古代，也曾有“置之圜土而施职事焉，以明刑耻之”，即“恤刑”的思想和做法；清代也出现过类似“自新所”“迁善所”之类的机构，均为清末的狱政改革提供了源远流长的本土资源。[111]但是清末的刑狱改革却并不是在本土资源基础上的改革，而是借鉴西法，尤其是借鉴日本经验的结果。袁世凯督直时曾派天津府凌福彭赴日本考察监狱情形，凌考察后写了一个日本监狱习艺详细情形向袁禀报，不仅叙述了日本明治维新后改良监狱的具体进程，以及监狱建筑、狱犯管理状况，还介绍了监狱管理的新的理念，如“狱者，所以仁爱人也，非以残虐人也；所以惩戒人也，非以毒苦人也”；“日本监狱之制，名目甚繁，其大别有四，一曰未决监，二曰已决监，三曰民事监，四曰惩治监……其管理之法各不相同，而其精神主义，则在于群分而区别之”[112]。袁世凯的批示是：“中国监狱亟宜改良，其罪犯习艺一节，现在正需兴办，尤可借资则效究。”[113]这样，“恤刑狱”就不是一个简单的吏治问题，而是刑律改革、司法改革的重要一环。正如凌福彭所说：“方今各国环峙，非修内政无以定外交，内政之要，首在刑律，监狱一日不改，则刑律一日不能修。”[114]“恤刑狱”成为一种新的制度建构。
二、停止刑讯
光绪三十一年六月（1905年7月），刑部以筹集办公经费为由，要求将州县自理刑名案内笞杖改为罚金一项题解到部，以资办公。定每一州县每年解银一百两，年清年款，各地不得借口修改监狱习艺所等留作地方之用。[115]九月，修订法律大臣伍廷芳、沈家本再次上折提到，自三月停刑讯改罚金上谕以后，“各省州县实力奉行者固多，而阳奉阴违视为具文者仍属不少”，再次“请旨饬下各省督抚，督同臬司，严饬所属州县，嗣后审理案件，凡罪在流、徒以下者，照新章不准刑讯。旧例罪应笞杖者，照新章改为罚金”。“倘有阳奉阴违，仍率用刑求，妄行责打者，即令该管上司指名严参，毋许恂隐。”[116]要求朝廷通饬各省，流徒以下罪停止刑讯，以罚金代笞杖。
在朝廷的一再申斥下，此项改革逐步推进。在光绪末至宣统年四川南部县衙门档案中，我们已经可以看到不少自理案件以罚金判处的案例。如一起违章私贩私磺案，判以罚款60串。但案犯因“实难措齐”，只缴了20串，被知县批为“仍候提讯”。[117]在一起争夺树木案中，判恃强争夺者罚钱5000文，并限期三天缴纳。[118]罚款留在州县自用部分要按季度填写表册，除申详上级外，还要张贴公布。[119]
但刑部欲提取各省州县罚金以补充行政经费的要求却未能完全落实。为完成上解罚金，江西采用变通之法，将州县按照词讼繁简分成三个等级，每年分别上缴100两、80两、60两。[120]直到宣统三年（1911年），安徽巡抚朱家宝在批复提法司的文中还承认“安徽省应解罚金本未足额”，“均未按期清解”[121]。个中缘由，一是部章要求与各州县实际情况不符，各州县缺有大小，词讼多少不一，有的边远地方难以完成罚金上缴数额；二是即便有的州县词讼较多，但审理的笞杖人犯多为无业游民，无力完纳罚金，只能以做工抵偿，以致“虽有罚金之名，乃鲜罚金之实”。
此外，各地多收滥收罚金的乱象频现。如湖北各厅州县违律苛罚，“或一案百金，或一案千金，不但溢出罚刑之外，即按徒流遣死之收赎银两比算，亦十倍、数十倍过之；按平民之捐赎银两比算，仍溢数倍”。更有违法刑讯者笞杖勒罚事件，“罚金收入十不报五，报者借口新政，浮支净尽，实则阑入私囊”[122]。
与此同时，各种滥用刑讯之事仍然屡屡发生。如宣统二年（1910年）湖北房县知县运用残酷滥刑，被湖广总督参劾请旨革职。广东番禺县杨令纵容管监狱家人向犯人索贿，索诈不成遂滥用私刑，又听信家人之言，诬以佯狂滋闹复以非刑毒打。省咨议局为此上书总督据实纠举，呈请查办。[123]宣统三年（1911年），广西藤县知县滥用刑威，省咨议局请巡抚行查，经提法司查核后即行革职。[124]宣统三年（1911年）四川广安州州牧吴某借口州内学堂教员中有革命党人，捕获后严刑拷打，甚至用了烛灯烧肛门这样的酷刑，并随意抓人，致使州中学员教员株连过半。[125]
宣统二年十月（1910年11月），湖北咨议局第二次会议期间，议员为停止刑讯事质问湖广总督，称：“停止刑讯，为屡奉特旨饬遵之件，各官厅自应谨守新章，以仰副朝廷恤下省刑、推行宪政之至意。乃湖北各官厅于停止刑讯要政阳奉阴违，视为具文，实不可解。”故此提出四个疑问：
一、停止刑讯为收回领事裁判权之基础。夏口厅乃通商巨镇，该处审判各员动辄于民事诉讼案件任意刑求责打，不知据何法典？其可疑者一。
一、停止刑讯为改良法律之根本。近年各州县不惟未停止刑讯，且仍有滥用非刑各具者。值此预备立宪时代，横施压力，显挠法纪，尚复成何事体？其可疑者二。
一、停止刑讯该管上司对于下级官厅应负监督责任，何以并未凛遵谕旨，指名严参？是否毫无察觉，抑或故意徇隐？其可疑者三。
一、停止刑讯之最高宗旨在养国民之廉耻，使晓然于人格之可贵，各官厅何以并未恭录迭次谕旨，出示晓谕，竟使国民受任情敲扑之辱，而隐忍不敢控诉。其可疑者四。[126]
四个疑问直接触及问题核心，既指出州县乃至审判厅滥用刑讯现象的存在，又指出了总督等上级衙门监督责任的缺失。湖广总督批复时虽对二、三条做了辩解，但也不得不表示要饬提法司出示晓谕并严饬各属，如再阳奉阴违，即由该管上司指名揭参。[127]