§三国外城镇化对中国新型城镇化发展的启示（第2页）

1。城市化是工业与服务业发展的过程

一个国家要城市化，要使农民真正进城，需要创造越来越多稳定的、长期的非农就业岗位，使农民不仅能够进城，而且能够在城市定居，非农产业化才能最后实现。从这个意义上来说，城市化是为了更好更快地实现非农产业化。因此，要使城市化深入展开，当前的重要任务是发展适合我国国情、适合于一个地区和城市的具体条件的产业结构，创造更多的就业。有了好的经济政策和产业政策，一个地区的就业增长，人口才能聚集起来；而收入提高，税收增长，用于城市基础设施建设的资金才会较为充足，这样城市才能发展起来。

2。城市化是农民进城的过程

农民工进城，凸显了社会收入差距拉大的现象。而农民工作为一个弱势群体，在很多方面没有保障，包括养老、医疗、住房、子女的教育等。在这个意义上，城市化是一个社会问题，需要方方面面的社会公共政策加以保障，需要重新思考和构建社会保障体制，这样城市化进程才能平稳进行。从长期看，不可能所有的农村都变成城市，必须坚持城市反哺农村，走城乡一体化的道路。

中国在各种体制包括土地制度的保障下，成功避免了大量城市贫民的存在，避免了城市贫民窟现象。但是，城市化进程中，低收入阶层在城市中的存在，仍然对我们各方面的经济政策提出了严峻的挑战。如何使新进城的低收入阶层和原来的“城市贵族”能够安居乐业、各得其所、相得益彰、和谐发展，是城市化进程中公共政策研究方面的一个重要课题。过去我们有些城市为了使城市更美好，为了环保，为了社会治安，为了管理上的种种方便，驱赶“城中村”、“城边村”，驱赶外来农民工，这实际上是一种反城市化的行为。当前我国社会群体性事件频发，可以说是社会管理机制滞后于城市化发展的突出反映，本质上反映了城市化带来的利益变动与冲突。

3。城市化是土地用途转移的过程

从空间的角度来说，城市化又是土地用途转移的过程。城市化进程并不意味对农产品需求的减少，同时，城市化进程又要求城市用地、商业用地的增加，导致城市用地与农业用地发生冲突，而这又涉及到土地等一系列制度与政策的改变。例如，如何更有效地利用有限的土地进行城市化发展，如何使城市用地更加集约，在有限的土地上提供更多的住房、各种工业和商业的空间，如何使转移出来的农民所拥有的宅基地充分利用起来，与农民进城的进程相结合，满足城市用地的基本需求。

4。城市化进程是一个复杂的系统工程

城市化意味着大批的农民结束了散居的农业社会生活方式，转移到城市当中，而城市人口大规模增长，大城市越来越多。人们的许多生活必需品的供给，从原来的一家一户各自解决的方式转变为公用品、公用事业的供给方式，这时候一系列有关城市公用事业发展的公共政策就变得越来越重要。如何利用有限的资源，提供价格低廉、质量有保证的各种公用品，如电力、自来水、煤气、公共交通、公共设施，垃圾处理等，就成为城市化过程中非常重要的一系列需要研究的制度与政策问题。

同时，城市化进程造成大量的环境污染和破坏，说明人与自然的关系还没有得到充分研究。人口大规模聚集所产生的各种环境问题、生态问题，是下一阶段城市化进程中公共政策问题的一个焦点。此外，城市进一步向低碳生态型发展，建设低碳城市，减少城市的二氧化碳排放量，保护城市环境，是当今世界各国的城市发展方向，正在成为世界城市化发展过程中的新亮点，影响城市在全球范围内的竞争。在目前全世界都关注全球变暖、应对气候变化的潮流中，中国作为一个发展中国家，也不可避免地要在城市化进程中把降低能耗、减少二氧化碳排放这样的问题纳入公共政策议程。

因此，城市化进程是一个复杂的经济、社会、环境、文化等方方面面的系统工程，其中还涉及各方面政策的相互协调问题。针对以上问题，必须进行深入、系统的研究，制定系统、稳定、可持续的城市政策，强化制度创新，使经济政策、产业政策、能源交通政策等与社会政策有机组合，形成一个和谐而统一的公共政策体系，来保证城市化进程的健康、有序进行。

综合起来，在讨论、制定城市发展政策时，不应该、也无法局限于具体的“城市问题”。城市发展政策具有全局作用，带有历史影响，城市发展政策的成败并不完全在于政策本身，而取决于更加高层、宏观的国家发展政策。国家发展政策的正确与否，决定城市发展政策是否出现偏差。反之，在高度城市化的时代，城市发展政策对于一个国家经济社会的长期发展也会产生重大、经久的反作用。制定国家经济发展政策时，必须特别重视这些政策的空间影响、城市影响。至于“城镇化率虚高”的问题，这个问题确实存在。如果减掉1。67亿农民工，则中国城镇居民为4。55亿，城镇化率接近34。5％。如果以这个基数来作为制定一系列经济社会发展政策与城市发展政策的依据，那么，肯定与当前的政策存在较大差异。

制定正确的政策需要时间，因为对问题的认识需要相当长时间的检验证明。实践和时间都是检验真理的标准。决策者在制定城市发展政策时，要特别注意防止急功近利和好大喜功。

以城市贫困为例。我国自改革开放以来，出现了前所未有的城市化**。2。11亿（2009年数据，《中国流动人口发展报告2010》）农民工进城，却没有出现“贫民窟”，创造了举世唯一的“奇迹”。可是这些人没有住在贫民窟，那住在哪里呢？中国其实也有“贫民窟”（称为“城中村”），但更多的进城农民无疑还是住在工棚里。中印工业化进程都导致大量农民进城，但不同的是：印度农民往往卖掉土地，举家进城后占地搭建简易住房，形成为人诟病的“贫民窟”。但是这些新移民相对易于在城市建立家庭生活，同时形成社会保障压力。而中国农民没有地权，不可能卖地，但可能被“征地”而赤手空拳流入城市。他们不能在城市占地，政府不许建立简易住房，又租不起更买不起常规住房，造成大量成家的新移民只能在城内过集体生活，形成表面上比贫民窟好看的集体宿舍（工棚），并把家庭留在农村，而且自己也不可能扎根于城市，通常在“出卖青春”之后便回乡度过余生。中国因此表面上避免了贫民窟问题。

对于数以亿计的进城农民工，我们现在不能给他们提供廉租房，同时也不允许他们在城市里自己盖起类似棚户区，而且我们还要整顿城中村。现在整顿城中村，大家讨论的都是如何给城中村原来的户籍人口以更多的补偿，拆迁补偿往往都是给房主的补偿，但最大的问题是，基本上不考虑租户的利益。其实城中村的改造，最大的问题是这些租户都去了哪里？这些租住城中村的农民工去了哪里？无论是农民工管理问题，还是农民工子女教育问题，都将伴随并困扰着中国城镇化进程，其深层次原因在于户籍制度之诟病，坚冰一日未破，新隔离尚未解除。

（五）政府的适度引导必不可少

城市化是一场深刻的社会大变革，涉及到经济结构调整、社会结构变迁、城镇合理布局、区域协调发展等一系列重大问题。如同市场经济需要适度的宏观调控一样，城镇化也必须要有适度的宏观调控和引导。基于市场化的适度政府引导对城镇化的健康、有序发展十分必要和重要。

无论在发达国家还是发展中国家，各种“城市病”或城市危机的出现，与缺乏公共政策的及时有效干预直接相关。西方发达国家曾经对这些“城市病”、城市问题感到十分棘手，但它们能够通过及时调整公共政策、进行各种政策干预，包括采用各种财政手段介入城市事务，合法限制私人对城市土地的某些不良开发利用，以及政府直接实施城市发展和改造计划等，有效缓解了各种城市问题。要实现城市化的可持续发展，政府可在城市规划编制、城市发展方向、城市区域统筹协调等方面发挥重要作用。

1。城市规划至关重要

城市规划说到底是一种社会契约，是为了保证社会的公众利益从而对人们行为、特别是对建设行为的一种约束与限制。从各国的情况看，在城市化发展的各个阶段，凡是缺乏科学权威的城市规划体系以及相关的公共政策，城镇发展就会呈现无序状态。所以，城市化发展较为成功的国家，如英国、日本和韩国政府都坚持以城市规划为主体的公共干预政策，编制了各个层面的空间发展规划，如英国的城乡发展规划、日韩两国的大都市圈规划和国土综合开发规划等。

例如法国致力于城市“扁平化”。巴黎的城市规划传统由来已久，除少数大厦之外，大多数楼房都不超过10层。巴黎城建法规规定，市内建筑物高度必须与临近街道的宽度构成一定比例，这样一方面从客观上降低了人口密度，缓解了交通压力，也减轻了城市医疗、教育和社区等配套服务设施的压力。另一方面，巴黎市有意识地把城市分区，将商业区、大学区、公务区和居住区分开，将一些密集办公的商务区和工业区迁到周边郊区，较好地缓解了巴黎市中心的交通和配套设施压力。

日本也比较重视城市化过程的总体布局，东京的城市规划以放射状大容量轨道交通为依托，沿轨道交通站点（多为过去的小城镇）建设生活服务、文化娱乐和治安配套完善的居民区，带动了周边大片区域的发展。

墨尔本则十分注重可持续发展与大都市规划。和许多发达国家的城市一样，20世纪80年代的墨尔本成了一个功能集中、近乎单调的大城市。个人利益的考虑、规划策略的不足、郊区发展的牵制、机动车的影响、零售商业等活动从城市中心的移出，几乎使城市患上了“摊大饼综合症”。30年后，墨尔本改变了80年代城市中心的单调和半荒芜状态，2030年规划是关于可持续发展的一个全面计划。10年内墨尔本三次入围《经济学人》杂志评选的“全球最适合居住城市”，最近一次是在2003年。

反面的例子是美国的“波士顿大开挖计划”。1959年建成的波士顿中央干道原本被寄予缓解拥堵的希望，但结果却适得其反。于是，70年代总投资146亿美元的“大开挖计划”应运而生，在长约13公里的范围内，将这条高架中央干道全部拆除，把交通引入地下隧道。

因此，必须提早开展城市规划，加强对城市的改造与管理。目前，低碳、生态、绿色等构成了中国城市发展的新语境。低碳、生态、宜居，成为21世纪的理想城市的目标，基本目标是可持续发展和生活质量。使人居环境更美好，是我们的共同目标。要吸取英、美等国家的教训，在城市定位、公共设施建设、公共卫生、人居环境等方面提早规划。

2。紧凑集约发展取代无序蔓延

城市无序蔓延在资源和环境方面付出了巨大代价，美国的郊区化是最为极端的例子。从20世纪80年代以来，西方国家开始检讨城市蔓延带来的经济、社会和环境后果，美国政府提出了“精明增长”的理念。近年来，西方国家的理论和实践主张，未来的城市发展应该采取公共交通主导的紧凑空间形态和混合土地用途，以实现人类住区的可持续发展。

在我国，随着城镇化进程的不断推进，城镇人口比例已突破50％（截至2011年底达到51。27%）。目前我国每年有约1500万人进入城镇，这一趋势将在一定时期内持续。这就进一步要求我们在城市甚至区域的范围内倡导土地使用功能的混合，大力推广紧凑节地的发展模式，构建紧凑型的城市空间格局。转变经济发展方式、抑制刚性碳排放、建设低碳生态城市、提高城市的宜居度将成为我国新型城镇化建设中的重要课题。

3。区域统筹协调不可或缺

城镇化的本质是区域发展。无论是迈向可持续发展的目标还是应对经济全球化的挑战，城市化发展越来越需要在区域层面进行统筹协调。各国的城市化发展中都出现了由城市走向区域的趋势。1999年，欧盟制定了《欧洲空间发展战略》，为统筹和协调各成员国的空间发展提供指导框架。美国城市理论家芒福德曾指出，“真正有效的城市规划必定是区域规划”。以大都市为核心的区域层面上的空间发展管理，能够有效地促进城乡之间的协调和地方之间的合作，由此实现区域之间经济、社会和环境的均衡发展。

就目前中国新型城镇化而言，不仅要加强城乡统筹，还要注意区域层面的统筹协调。要加强各省之间、城市之间发展意图的相互衔接与配合，而不是各自为政、低水平重复、形成地方性恶性竞争。区域发展规划有助于提升地区差异化的核心竞争力。加拿大城市地理学家雅各布斯提出，多样性是城市的天性，也是城市增长、创新的根源。

对于严格管制户口和以行政区划为单位进行规划的中国城市而言，行政区划调整无疑将改变一个地区居民的“生态”环境，因此每每引起较大关注。国外的城市和中国城市很大的一点不同就是，它们不需要通过发展土地拉动经济的发展，而是通过资产的增值、技术的进步来带动城市变革，所以不会像中国一样，希望区域越大越好。国外的城市更强调的是功能架构和空间架构，而不是我们所强调的行政架构，他们的城市是松散的行政关系，却有十分紧密的市场关系，一切按照市场规律办事。也就是说，国外的行政边界一般轻易不动，保持延续性。但是行政区划不动，并不影响协作，可以通过协作的方式来发展。比如荷兰的阿姆斯特丹机场，它在另外一个城市的边界处，加一条跑道就到人家的行政区了。由两个市政府来进行协调，行政边界感觉不到严格意义上的差别。此外，国外的区划很难动，也存在老百姓意愿，即城市规划中的公众参与问题。管理者一般都得征求老百姓的意见。例如日本东京成田机场因7户农民不肯搬迁，机场40年未能完工，最后不得不改道。加拿大、美国也有类似案例。

有专家提出，重要的并不在于划几个区或者合并几个区，针对目前我国所处的发展阶段，迫切需要的是城市或区域管理的观念要真正转变。例如，日本现在的47个都道府县行政区域体制，早在100多年前就已形成框架，至今没有大的改变。一些学者和专家、甚至管理部门的人员也曾提出过各种行政区合并或调整方案，但由于大的区域范围调整或改变的成本很高，也会由此引发许多不便，因而几乎没有动过。事实上，日本在20世纪60—70年代的区域行政管理问题也不容乐观，经过其后数十年的不断改革调整，并结合当时所面临的国内外环境采取了许多有利于都市间、区域间交流和要素畅通的措施，使得各个行政区之间的交流逐渐趋向便利和一体化。日本的新干线是全球评价和运营效率较高的高速铁路系统。东京至大阪新干线尽管1964年东京奥运会开幕之前才正式建成通车，但是，建设这条新干线的规划设想早在明治维新时期就已形成，在其后的100余年时间里，该项工程的空间部署及其建设所需土地都一直得以保留，并未因发展阶段转换及其行政管理等的调整而变化，给人印象深刻。

在中国城镇化进程中，旧城的保护与更新是一个充满挑战性的话题。目前，不少城市规划缺乏特色，“千城一面”，“南方北方一个样，大城小城一个样”，甚至造成所谓“建设性破坏”，城市的历史、文化底蕴丧失殆尽。例如：江苏镇江大运河畔13座宋元粮仓遗址被毁建商住楼盘，曾入围“2009年全国十大考古新发现”评选名单；被美国《时代周刊》评为“全世界在消失前最值得去的地方”的北京钟鼓楼街区面临拆迁，胡同格局即将改变（胡同、四合院、钟鼓楼、居民、传统生活方式，使钟鼓楼街区成为北京老城文化的代表）……特色的文化是特定城市的灵魂！所以，城镇化发展中城市文化的保护是需要城市决策、规划、建设者们慎之又慎的考虑。

联合国助理秘书长沃特·恩道曾论述：“城市化极有可能是无可比拟的未来光明前景之所在，也可能是前所未有的灾难之凶兆。所以，未来会怎样就取决于我们当今的所作所为。”究竟城市能否让生活变得更美好，也取决于我们今天的所作所为。