§三国外城镇化对中国新型城镇化发展的启示（第1页）

§三、国外城镇化对中国新型城镇化发展的启示

目前，中国正经历着世界上规模最大、也许是速度最快的城镇化进程，中国城镇化进展的成就令人瞩目，发展过程中遇到的问题极具挑战性，诸如自然资源短缺、能源需求增长、空气污染与交通拥堵严重、生态环境恶化、人居环境脆弱、形象工程盛行、公共安全危机、社会阶层分化（城市化进程中农民利益未得到根本保障）、公共财政不足、城市政策失衡、“土地城市化”大于“人口城市化”等等。吴良镛院士认为：全世界都将面对难以解决的城市问题，但“城市可能是主要问题之源，但也可能是解决世界上某些最复杂最紧迫问题的关键”。研究、汲取和借鉴所有先行国家的成功经验和惨痛教训，对探索中国新型城镇化道路，促进我国城镇化的健康、有序发展具有重要意义。

（一）城市发展不能以牺牲乡村为代价

改革开放以来，我国的城市发展取得了很大成就，城市化水平从1979年的18％提高到2009年的46。6%左右，拥有6。22亿城镇人口，形成建制城市661座，其中百万人口以上特大城市118座，超大城市39座。加快推进城市化，是21世纪我国面临的一个重大课题。城市化是未来支撑中国经济最重要的支柱力量。

但是，在推进城市化的同时，千万不能忽视农业和农村经济的发展。由于历史的原因，用人为的制度因素或行政手段（如户籍制度、社会福利保障制度、基本生活品供应制度、教育制度、差别就业制度等）将城乡分割开，导致中国的城乡二元结构由来已久，亟待引起特别重视。

到访过美国的人对其城乡一体化的景象印象较深，如在洛杉矶、休斯敦等大都市周围100多公里内，很难分清城市和乡村的界限。最新研究报告认为，不少美国大都市外围产业链上的村镇居民“幸福指数”甚至高于市内居民。为什么美国的城乡差别比较小？最主要一点是促使经济和社会发展的机会沿交通干线向城郊和农村扩散，联邦和地方立法机构立法“为乡村提供发展机会”。美国缩小城乡发展机遇差别的主要途径在于，城乡居民接受教育，特别是高等教育的机会平等。比如1968年实施的《民权法案》（给黑人等少数族裔更多的教育和工作机会）和得克萨斯州本世纪初实施的《前百分之十法》规定：高中毕业生只要其综合成绩进入本校排名前百分之十，得州境内的名牌大学就必须录取，这使非重点高中的毕业生也有机会进入名牌大学。这样确保黑人等少数族裔，特别是中低收入家庭的子女，有机会享受优质高等教育。再如，各州在消费税上向城郊和农村地区倾斜，促使消费机会向内陆扩散，把消费和发展的机会送给远郊和农村。

国际经验表明，凡是城市化水平高的国家，其农业也相应地较为发达。美国是在城镇化、工业化的同时实现农业现代化的，农业生产率的迅速提高解决了粮食和原料问题，并为工业发展提供了广阔的国内市场。同时，农产品的出口为工业化和城镇化提供了大量积累资金。

日本在处理城市与农村发展关系方面较为成功，政府在关注三大都市圈发展的同时，制定了大量法律促进农村的健康发展。如自20世纪60年代以来制定了《农业基本法》、《新全国综合开发计划》、《农村地区引进工业促进法》与《工业重新配制促进法》等，促使工业由大都市向地方城市和农村转移，农村地区涌现出了许多大企业的卫星工厂或分厂；为扶持山区农村及人口稀疏地区的经济发展，制定了《过疏地区活跃法特别措施法》、《山区振兴法》等。同时，日本政府也比较重视对农村、农业的投资，注重投资方式的多样化。中央政府主要对建设项目进行财政拨款及贷款，地方政府除财政拨款外还可发行地方债券进行农村公共设施建设。农村基础设施的改善，加强了城乡间的联系，也为实现城乡统筹发展、城乡一体化提供了可能，农业不再是农村的支配产业。到1980年，农村从事第三产业的比率高达42％，使小城镇获得较快发展。

巴西的情况正好相反，在城市化过程中，片面强调城市的扩张而忽略了农村的发展，导致城乡之间存在着巨大的差距，强化了城乡二元经济结构。

正反两方面的例子告诉我们，要实现城乡一体化，必须纠正传统的偏重城市发展的政策倾向，在城镇发展与农村发展之间形成一种良性的互动关系。城乡统筹发展将是我国经济持续发展的极为重要的动力。2009年末的中央经济工作会议提出，把统筹城乡区域协调发展与推进城镇化结合起来，大力拓展发展空间。有数据显示，我国城镇化水平每提高一个百分点，就有1000多万农民转化为城里人。城市流动人口和农民工问题，是目前我国城市发展与社会建设中面临的一个重大问题。

目前，每年2亿多进城务工农民，是世界上最大的“钟摆式移民”（两栖人口），形成独特的“春运潮”，造成国家和社会资源的巨大消耗与浪费。例如，全国铁路春运人数：2000年1。28亿，2009年1。92亿，年均增长4。6％；全国公路春运人数：2000年14。5亿，2009年21。1亿，年均增长4。2％。“钟摆式移民”不能长远融入城市成为市民，是城镇化质量不高的主要原因。农民工进城创造了大量财富，富了城市和国家，作出了巨大贡献，解决了一定时期的矛盾，但他们在城市没有得到应有的权利和回报，有失社会公平。长此以往，将成为社会不稳定因素。虽然近年来推进城乡二元户籍制度改革取得了明显进展，但大多数城市仅把户籍制度改革停顿在“投资移民”、“技术移民”上，阻碍农民工转化为稳定的城市产业工人和市民。一些地区虽然取消了农业户口和非农业户口的名称，但并未改变附加在户口上的不平等制度。有专家因此指出：“中国走上了一条给未来积累巨大社会风险的城市化道路。”

单靠城市化本身的自然发展并不能真正减少农民，自动解决农民问题。城市化应考虑到进城农民的权利，防止出现农民工进城后的边缘性贫困。关键是为农民进城就业创造更多的机会。必须调整城市建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理等方面考虑到进城就业农民工长远发展的需要，使农民工有能力进入城镇，有条件居住在城镇，有机会在城镇发展，真正融入城镇生活。也就是说，必须在快速城市化进程中统筹城乡发展。一方面要放开户籍限制，促进农村移民更好地融入城市社会，另一方面要加大城市公共产品的供给，特别是住房保障，避免城市贫民窟蔓延。2009年的中央经济工作会议提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制。国家发改委发展规划司司长李守信在2010年3月29日说，在中国6。22亿城镇人口中，有1。67亿为农民工，其中3000万为农民工家属。这些农民工生活、工作在城市，却没有享受到城市居民同等的权益，也没有享受到他们创造的经济成果。应该采取一定的政策措施，使在城市居住半年以上、未取得城市户籍的农民工，有序地转移到城市。2010年5月27日，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》。该《意见》在“推进城乡改革”部分提到，深化户籍制度改革将加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度。这是首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。

中国新型城镇化的过程，也是消除二元经济结构的过程，是构建城乡一体化发展格局，推进农民工市民化的过程。温家宝总理多次提到“要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”，起码农民工的经济和生活要有保障，能够享受到的公共服务有保障，基本权利有保障，然后政治权力能够逐渐得到保障，这样才能有尊严，这也是一个过程。

同时，巴西的经验教训提醒我们，城镇化能否健康发展，与农村的土地制度关系很大。保持农民土地承包经营权的稳定，使农民在城市站稳脚跟之前，在城乡之间能够“双向”流动，对城市化的健康发展至关重要。让农民既进得了城，又回得了乡，就不会既失业又失地，变成没有回旋余地的社会问题。

（二）走多元化城镇发展道路、形成多极多层次的城镇体系

从城市的空间分布和规模来看，存在两种城镇化模式：集中型城市化和分散型城市化。二者各有利弊，必须有机结合，走多元化的城镇发展道路。从世界城镇化的发展趋势看，随着经济全球化、信息和交通技术的进一步发展和运用，城市的发展潜力与其现有规模间的关系逐步减弱，反而更加取决于该城市与全球其他城市的相互作用强度和协同作用的强度，从而有可能使若干全球信息节点城市发展成为世界城市或国际性大都市，最终促成多极多层次的世界城市体系的形成，出现世界级城市、跨国级城市、国家级城市、区域级城市和地方级城市的分工协作。

而且从过去的发展历程看，一个国家的首位城市将在形成世界城市体系的过程中发挥很大的作用。例如，自从20世纪80年代电讯业被广泛应用之后，纽约、伦敦、东京、法兰克福、圣保罗、中国香港、悉尼等城市的中心商务区或国际商务中心得到极快的发展，对所在国经济乃至全球经济发挥了积极的作用。

2009年末的中央经济工作会议、2010年的“中央一号文件”提出，要积极稳妥推进城镇化，提升城镇发展质量和水平。我国实现城市化将是一个比较长的历史过程，要延续到2020年以后，不能急于求成。推进城镇化，关键是逐步形成合理的城镇体系，提高城镇综合承载能力，促使大中小城市和小城镇协调发展。不能将城镇化片面理解为发展大城市，也不能简单化为遍地开花发展小城镇。

结合各国城市化和小城镇发展的经验，加快我国城市化进程，必须从国情出发，积极培育区域中心城市，形成“发展极”和等级次序相对合理的大中小城市序列，带动城乡协调发展。近年来，大城市人口增长高于中小城市和小城镇。大城市、城市群带是国家核心竞争力的主要载体，理应重视和发展。但小城镇是国家城镇体系的“基层”。只有大中城市发达，而小城镇萎缩衰退的城镇体系，将会是一种畸形的、不可持续的体系。

因此，应坚持两条腿走路的方针：

1。加快发展中小城市（镇）

在以大城市圈为核心的城市化进程中，中小城市的作用至关重要。我国有7亿农村人口，不可能全部进入大城市，否则会引发大城市人口过度膨胀所带来的“城市病”。这方面巴西的教训值得借鉴。目前，我国的大城市和小城市（镇）在发展方面存在严重失衡。前任法国大使离开中国前曾说，中国的大城市像欧洲，小城镇和农村像非洲。可见，中小城市和小城镇属于当前我国城镇化过程的薄弱环节。因此，应把中小城市和小城镇的发展作为城市化的重点。

2。培育具有全球竞争力的城市群带

经济全球化正在深刻地影响当代世界的城市化发展。培育具有全球竞争力的大都市区已经成为城镇体系发展的一个战略目标。发达国家的主要大都市及其所在区域在全球经济中的主导地位日益显著，成为所在国家参与全球竞争的战略性节点。中国目前已有三大都市圈（或称城市群）：珠三角、长三角、环渤海地区。它们在推动国民经济发展和吸纳农村人口方面具有举足轻重的作用。《2009年中国城市竞争力蓝皮书》提出，竞争力最强的城市前10名依次是香港、深圳、上海、北京、台北、广州、青岛、天津、苏州和高雄，实际由四个地区构成，珠三角3个，长三角2个，环渤海3个，台湾2个。而且，大城市、工业化后期的城市的增长最强劲。

因此，应适当选择城市群和都市圈的空间布局和发展道路，着力实施中心城市和城市群带动的城市化发展战略，提高城市化质量和水平，这是培育和发挥区域增长极的重要途径。对东部沿海、西部地区、东北老工业基地（如沈阳经济区）以及中部负担较重的地区实行分类指导。2010年2月5日，李克强在中央党校举办的“省部级主要领导干部贯彻落实科学发展观、加快经济发展方式转变专题研讨班”上强调，要以推进城镇化带动区域协调发展，重点加强中小城市和小城镇建设，把培育形成中西部地区城市群与优化提升东部地区城市带结合起来，开拓经济增长和市场需求的新空间。

城镇化的进程是不平衡的，各地区不可能齐头并进。城镇化率不宜作为各地发展指标互相攀比。目前一些地方片面追求城市化率，全国有182座城市提出要建成“国际化大都市”，是不现实的。

（三）积极培育城市主导产业

城市发展与产业发展有直接的关系。著名经济学家缪尔达尔的城市发展积累因果理论认为，当城市发展到一定的水平时，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身集聚资本、劳动力等生产要素的能力。这种能力取决于城市能否形成一种繁荣的主导产业，这一产业将会派生出新的产业，而新的产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出的新产业。这种累积和循环的产业发展过程，推动城市不断向前发展。因此，城市发展首先要解决的就是产业发展问题。

美国和巴西城市化的经验也说明，因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业，是保持城市活力、推动城市发展的重要条件。以美国旧金山附近的小城镇帕洛阿尔托为例，该镇是一个只有5万多人的小城镇，在发展过程中，依托毗邻斯坦福大学的优势，发展包括电子、软件和生物技术在内的高新技术产业，成为世界上最充满活力的小城镇之一。可以这么说，离开了产业的支撑，小城镇将失去发展的基础。

我国的小城镇建设，普遍存在产业结构雷同、特色产业不明显、主导产业不突出等现象。因此，各地要结合经济结构的战略性调整，合理定位城镇功能，着力培育本地区的主导产业，增强城镇可持续发展的能力。通过主导产业的崛起和形成，带动新产业的发展和配套设施建设，进一步促进城市发展。

东京都市圈的经验：东京的工业进程经历了初级工业化、重化工业化、高加工化和知识技术高度密集化阶段，走过了一个逐步高度化和产业结构不断优化的发展道路。首先，在工业结构高级化过程中，经济结构呈现出高技术化趋势。其次，都市型工业是能够广泛吸收就业、为满足现代城市功能服务的行业，一般具有劳动密集，花色品种变化快，耗水少、污染低，占地少的特点，从东京工业结构演化来看，都市型工业在整个过程中都发挥着重要的作用，一直位于主导行业之列。其三，制定合理产业政策，推动产业链形成，有助于促进产业结构调整和经济发展。其四，充分重视与构筑合理产业链，以优化的城市职能分工促进区域共同发展。

就中国情况而言，我们看到两个互相矛盾的城市政策：一方面，推进城镇化是中国城市政策的核心，更多农民工将会进城；另一方面，每个城市都把高科技制造业、现代服务业作为发展方向，使就业基础较差的农民工在进城后难以找到收入较高的工作。因此，在城市总体规划中，应支持多元化的经济结构，为低就业门槛的就业留有余地。也就是说，在积极培育城市主导产业的同时，还要注重城市发展的多样性，保持大城市经济的多元化。日本著名经济学家青木昌彦提出：“只有一种经济组织形式的城市，是难以创造可持续发展能力的。”

（四）制定系统、稳定、可持续的城市发展政策

城镇化是中国现代化进程和经济持续增长中的核心命题，而公共政策又是中国城镇化进程中举足轻重的推动变量。中国城镇化发展的基本目标是实现集约化经济社会、流动性社会（人口流动、交通体系）、市民社会和追求可持续发展的社会。

城市化指的不是城市扩大、市容更新、基础设施建设的过程，这种过程叫做城市发展。城市化的本意是农村变城市或农民变市民，其本质是农村人口转移到城市，在城市定居和工作。简单地说，城市化就是农民进城的过程。在进城之前，农民是低收入阶层。因此，城市化的过程又是如何处理好贫富差距问题的一个过程。显然，这是一项复杂的经济、社会与生态的系统工程，涉及到一系列的公共政策及其相互协调问题。