§一省域城镇化战略规划（第2页）

事实上，早在20世纪40年代，随着社会治理模式由自由资本主义向凯恩斯主义的转型，一些西方发达国家就已启动了这一转变过程。由于过分注重区域物质空间布局和形态设计的规划，难以有效地解决区域发展失衡、环境恶化、区域关系难以协调等公共性问题，一些西方国家在经济、社会与环境方面开始倚重于政策制定。以英国和美国为代表的欧美国家将政府公共政策框架作了较大调整，注重了经济、社会、环境综合政策的制定；区域规划中协调型和政策性内容大大强化，通过构建良好的协调机制和制定有效的公共政策来解决社会、环境方面的冲突和问题，以实现协调解决经济发展和提高公民社会福利的双重目标。直至20世纪80年代，在现代理性主义氛围下发展起来的理性规划转向了合作式规划更强调公众自下而上地参与规划编制、实施与管理过程的城市与区域治理；城市与区域规划的协调性和政策性进一步强化，它本质上是一项被公众和地方广泛认可的城市与区域公共政策。

适应城市—区域规划转型的大趋势，省域城镇化战略规划工作作为省级层面组织开展的最高层级规划工作之一，更应凸显协调性、政策性的特征。所谓协调性，是指省域城镇化战略规划应该以促进地区、城乡发展协调作为主要目标取向；所谓政策性，是指促进城乡区域协调发展、城镇化有序推进、城镇化空间格局优化，这些不能仅仅依靠基础设施和建成空间的合理规划来实现，而必须借助于有效的城镇化政策进行调控。应该说，协调性是省城城镇化战略规划的目标取向，而政策性是省域城镇化战略规划的主要抓手，两者相辅相成。

4。从面面俱到型规划转向有限目标型、边界清晰型规划

在全球化、信息化带来的流动性日益增强的环境下，传统面面俱到型的区域规划越来越难以适应快速变化发展的需求。面面俱到的区域规划编制需耗费巨大的人力和财力，对组织工作本身也是一个巨大的考验。此外，面面俱到、内容完整的规划一般存在编制时间长、结构刚性等问题。在信息社会与流动空间中，任何刚性或缺乏柔性的政策、技术与方法均难以适应快速流变的现实；正如结构刚性的福特制生产方式在全球化、信息化潮流中被结构柔性的后福特制生产方式所取代一样，当今区域规划也亟需从传统面面俱到型（计划经济的产物，资源分配的思想）转向有限目标与重点突出型的规划。

此外，由于市场化的深入推进，划分市场与政府界限历来是经济学讨论的焦点问题，从凯恩斯主义盛行到新自由主义风靡全球，直至今日新自由主义再度陷入危机，关于政府与市场划分的讨论有了一个大致清晰的结论：政府并非管得越多越好，也不应走向另一个极端。政府行为应该严格限定在正式的公共领域，如公共产品和社会产品的供给、市场的监管者。在政府有所为与有所不为的理论认识下，作为一项重要政府职能的区域规划也应该有清晰的边界，即应该限定在公共领域以及对市场失灵的修正等方面。省域城镇化战略规划就应该属于这样一种类型的规划，应该着眼于省域城镇化发展的战略引导，省域层面基础和公共设施的供给，生态、社会、文化可持续发展理念的落实，以及宏观性制度与政策的供给等领域。

（四）省域城镇化战略规划核心内容

一个完整的省域城镇化战略规划应包括综合发展战略研究、区域空间规划、区域政策与机制创新三个相互支撑和衔接的基本方面。具体而言，主要的研究内容包括六大主题，即：“省域发展定位与城镇化战略”、“省域产业发展规划”、“省域空间发展规划”、“省城生态安全格局规划”、“省域重大基础与公共设施布局指引”、“省域城镇化政策与机制”。

1。发展定位与战略

我国地域广阔且发展水平极不均衡，各个省区的自然、人文条件也存在着很大的差异，各个省区应该在充分研判自身发展基础与外部环境的基础上，切实根据自身的实际情况进行城镇化战略路径的设计。拟从多视角、多层面、多历史维度的角度，全面地研究具体省域在全球城镇体系、国家城镇化格局中的现实角色与可能的发展空间；基于对全球、国家城镇发展格局演化趋向的判断，寻找并明确省域在全球、国家及大区域战略格局中的未来责任、可能承担的角色。以此为目标，进而提出省域城镇化的总体发展战略，强调城镇化在支撑实现省域发展目标定位、推动省域经济与社会发展、空间格局优化等方面的基础作用。

2。产业发展和布局

产业是省域经济社会发展的本体，也是推动省域城镇化的基本动力所在。对省域主导产业发展方向、产业布局提供宏观引导，是省级政府的重要职能，也是省域城镇化战略规划研究中的重要内容。省域产业发展规划与布局指引，是对省域发展目标定位和城镇化发展战略的延伸。省域产业发展规划研究应该包括：

（1）省域现状产业发展与布局的研究、分析。寻找现状产业发展格局形成的原因，评估现状产业格局的绩效与主要问题。

（2）省域产业发展的基本战略与路径。既要基于省域自身发展的基础与条件。更要以开放的视野、全局的角度来谋划省域产业发展、提升、转型的基本战略与路径，在这个过程中要妥善处理好既有与新增、传统与新兴、效率与就业、集聚与均衡等复杂的矛盾关系。

（3）省域产业布局与特色产业集群规划。一个省域的产业发展内容是非常综合、庞杂的。涉及一、二、三产业的方方面面，产业的总体布局、产业集群的发展对于省域的城镇化发展、空间格局都会产生非常基础性的影响。省区产业布局宏观指引需与省域城镇化战略相一致。

3。空间战略与组织

空间组织是省区产业、经济、城镇化的现状和规划研究的核心，也是省级政府实施城镇化战略与路径调控的重要手段。省域总体空间发展格局是所有有关发展定位与战略、产业发展、基础与公共设施布局、生态空间保护等研究内容的综合集成。一般要求建立在严谨的空间分析基础上，既要对现实空间发展特征与问题有所回应，更要呼应定位与战略、产业布局、生态空间保护等内容。省域空间战略与组织研究的内容包括：

（1）省域现状发展格局特征与问题的分析。分析总结省域现状空间格局形成的历史原因、自然与社会动因，并总结提炼现状发展格局的基本特征和存在的主要问题，这些问题包括对自然生态环境的影响、空间利用的效率、对省域经济社会发展的影响，等等。

（2）省域空间发展条件评价与政策分区。从历史、现状与未来发展前景，自然、经济与社会条件，基础、责任与目标等方面，对省域空间的发展条件作出综合的评价，并由此划分省域城镇化的不同政策分区。

（3）省域空间结构与城乡聚落体系规划。这是在空间层面对城镇化战略规划内容的具体落实，强调通过省域空间城乡的整合来实现集中、集聚、集约的发展，明晰空间发展的重点区域、主要轴线、层次体系等，作为对省内次区域、各级城市空间规划的上位指引。省域空间结构与城乡聚落体系规划需要进行多情景的分析，针对不同的发展前景进行多方案的比较，综合评价不同发展方案的优劣和可能产生的影响、需要的政策与机制支持等。从而选择最为可行的空间发展方案。

（4）重点次区域规划协调指引。按照省域空间总体格局、城镇化政策分区等划分省域空间发展的次区域，针对不同次区域的特点与空间发展的主要目标，进一步深化明确各个次区域的发展重点内容，尤其是空间开发管制的重点、重大设施配套布局、跨区域协调发展等主要内容。

4。生态安全格局

随着城镇化进程和经济社会发展对生态环境的影响日益加剧，人们已经认识到生态环境对全球、国家、区域可持续发展的基础支撑作用。以主体功能区优化我国国土开发格局，已经成为新时期国家国土开发的重要战略。在省域城镇化战略规划工作中，以省域生态安全为目标，明确提出省域空间管制要求，是其作为一项重要公共政策的体现。省域空间管制方案的提出，必须以区域生态格局综合分析为基础，对影响生态安全的重点生态功能区以及各级、各类自然文化资源保护区和其他需要特殊保护的区域实施限制开发和严格保护。主要研究内容包括：

（1）省域现状生态空间格局评价。运用历史资料、现状资料和GIS技术等，对省域现状生态安全格局进行客观的评价，明确生态安全的底线与适宜的环境容量。

（2）省域生态安全格局架构与空间开发管制分区。根据现状评价与未来发展态势、需求，合理架构省域生态安全的总体格局，划分不同环境地区并明确相应的空间开发管制要求，并且对未来省域空间发展的生态环境影响进行基本的评价。

（3）重大生态空间保护与环境治理规划。明确重点区域的环境保护要求，以及对生态易损、脆弱地区的环境治理提出明确的规划指引。

5。重大设施布局

省域重大基础与公共设施建设是省级政府提供的最重要公共产品，是省域城镇化规划中应重点明确的内容。需要强调的是，基础设施与公共设施不仅仅是对城镇化战略、空间规划的落实和支撑，而且科学、合理而富有前瞻性的基础设施与公共设施布局规划，将对一个区域的城镇化模式、路径和空间产生积极的引导作用。在明晰的省域城镇化战略指引下，对于重大基础设施与公共设施的布局必须妥善处理好效率与公平的关系，避免设施布局出现简单的均质化、分散化，更不能简单地针对现状去搞所谓的“村村通”政绩工程。国家“十二五”规划中提出了城乡“公共服务均等化”的目标，在省域层面对重大基础与公共设施进行统筹规划是实现城乡公共服务均等化的关键性途径之一。因此，省域重大基础与公共设施规划应凸显“公平与效率兼顾”的基本原则，一方面需要突出效率与战略导向，发挥基础与公共设施先行的功能，以合理的布局规划引导形成健康、高效、协调的省域城镇化格局；另一方面，应强调公平、共享导向，加强城乡区域基础和公共设施均等化策略研究，强调区域共建共享，更好地处理好效率与公平的关系。省域重大基础与公共设施规划具体内容包括：现状发展与布局的综合评价；区域综合交通体系规划；区域重大基础设施与公共设施布局规划指引；区域重要基础设施廊道的控制与管制要求。

6。规划实施对策

体制与机制创新是省域城镇化战略规划实施的基本保障。立足省域城镇化统筹协调发展现实特征与问题，构建促进本省区域协调发展的制度与政策机制。省域城镇化政策一般包括产业发展、空间利用、项目投资、人口流动、土地供给、环境管制，财政保障等方面，这其中最主要的是要协调好政府与市场的关系：政府在公共服务方面更好地发挥主动作用；市场在生产资源、要素合理配置方面发挥更为积极的主导作用。省域城镇化规划实施对策主要包括：现状政策与机制的绩效综合评价；制度与政策创新的主要突破和策略；对重点区域、重要协调区域的政策指引等。