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§一、省域城镇化战略规划

省域城镇化发展战略规划是当前我国区域规划实践过程中的一种重要规划类型，是以省域为对象，以城镇化发展与城镇空间规划实践相结合的规划。省域城镇体系规划修编将重点围绕公共职能展开。新一轮规划修编的重点将突出资源环境评价、适应发展转型的城市化战略的制定、城镇功能体系重构和发展指引、空间管制的落实、以部门协调为核心的空间资源分配等方面。在规划编制和管理上，重点是信息标准化制定和省域空间数据库系统的建设，建立省域城乡规划信息系统，着眼于省级政府事权，促进省域城镇体系规划上升为调控省域资源分配的综合性空间规划。

根据省区地理环境、地域文化、经济社会发展特点，选择适当的城镇化和城镇发展战略对中国城镇化和省域经济社会发展具有十分重要的作用。当然，拟定科学合理且具操作性的省域城镇化战略规划框架是基本的前提条件。

（一）全球化时代的区域转型

20世纪90年代以来，经济的全球化正在以前所未有的速度、广度、深度影响着全球的经济与空间景观。全球化的影响与电子信息、快速交通等新技术的影响相叠加，使得城市—区域之间的空间组织发生了巨大的变化，并从总体影响着国家—区域—城市治理结构的变化。全球化对城市与区域空间组织带来的首要影响，当属整合各个国家和地区业已存在的地方性城市体系，生成高度一体化与扁平化的全球城市体系。在20世纪90年代以来形成的新一轮全球化浪潮下，过去以商品贸易维系的旧的国际劳动地域分工体系正在由以全球市场为导向，以资本输出与产业转移为纽带，以跨国公司网络进行组织的新国际劳动地域分工所取代。全球劳动地域的重新分工组织以及交通、信息网络的飞速发展，使得建立于工业化时代的传统区域性和地方性的城市体系重新构建，并成长为真正意义上的世界范围“全球城市体系”。

伴随着20世纪90年代全球化的激**，无论发达国家是发展中国家普遍经历了深刻的治理重构过程，也就是逐步向地方层面下放更多的权力，低层级的地方政府（主要是城市政府）获得了更多的事权和财权，形成了“地方—全球”的直接链接，世界范围内的经济结构、经济过程和组织机构的灵活性加强了。中国的改革过程中也经历了类似的权力下放过程，被称为“分权化”改革。从1979年开始，中央采取了一系列扩大各级地方政府经济管理权限的措施，以激发地方发展经济的活力。分权化最显著的结果就是赋予了地方以相对独立的利益，并强化了地方政府管理经济的职能，从而使得地方政府兼具了地方经济利益主体和经济调控主体的“双重”身份。

自20世纪90年代末至21世纪初以来，针对我国地方经济社会发展中的诸多不协调状况，中央提出了要以“科学发展观”为指引，“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的五个统筹策略。国家也越来越强调以区域作为进一步推进改革的试点平台，希望以通过给国家战略区域配套改革政策的激励方式来引导地区间的协调发展。毫无疑问，促进区域协调发展已经成为国家或省级层面的重大战略抉择，这是推进区域自上而下协同治理的重要动力。

（二）省区的独特地位和“区域统筹”价值

1。省区的独特地位

区划稳定性。在我国古代中央与地方权力结构的长期螺旋式发展过程中，行省制的创立来自蒙元统治者对帝国疆域实施军事控制的偶然行为，实际上是古代中央与地方权力结构发展历程的必然抉择。至两宋时期，古代中央与地方的权力结构主要采用地方分权和郡县制中央集权两种模式，这两种模式可谓是“以一个否定另一个”，螺旋式发展。历代集权与分权统治方式的经验表明，亟待对这种极端式的权力构架进行改进和变通，创立中央集权与地方分权主辅结合的新模式，元行省制就在相当程度上体现了这类新模式，明显优于过去单纯的中央集权或单纯的地方分权。因此，至元以后，明、清、中华民国及新中国均基本沿袭了这一省制行政设置，作为我国最高一级的地方行政单元。省级行政单元的权力设置、区划边界都保持了相对的稳定性。“省”的职能和权力行使方而主要表现为替中央收权，同时为地方分留部分权力，历来在支撑国家治理与总体格局方面有着非常基础性的重要的意义。

我国省级行政区地域范围普遍较大，最大的省级行政区新疆维吾尔自治区面积达166万平方千米，面积最小的省份海南省（直辖市除外）行政区面积为3。4万平方千米，我国绝大多数省级行政区面积在10～30平方千米范围之内。与西欧许多国家的面积较相近。在长期的历史过程中，我国的省级行政区划分综合了自然、经济、人文、政治等多方面的因素，省区内的文化、经济、社会等联系频繁，一般是自然地理、经济地理与人文地理（包括人文和历史）综合统一的完整地域。所以省既是一级完整的行政区域，也是相对完整的经济区域与文化区域。相比于西欧的众多国家，中国的省就是一个在自然与文化空间、经济社会发展、政府治理方面相对完整的“准国家”单元。

在计划经济体制下，我国按照民主集中制原则构建了单一集权制的国家结构，这一时期地方政府实质上是一种地方政府行政体，地方权力很有限。改革开放以后，这种格局发生了一些重要的变化，地方权力不断扩展，我国国家结构的治理正在由单一集权制走向集权——分权相混合的体制，相应的地方政府也在逐渐由纯粹的行政体转为一定程度上的自治体。在整个分权改革过程中，省级行政单位应该是承接国家权力下放最多、行政权力最全面的地方行政单位，在地方经济社会发展事务中具有最高的权力与责任。《中华人民共和国人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与国家宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规……也就是在我国，省一级政府拥有一定的立法权。

2。省区独特的区域统筹调控能力

除香港、澳门特别行政区以外，我国的地方政府分为省级（省、自治区、直辖市）、地级（地级市、自治州、盟等）、县级（县、县级市、自治旗等）和乡级（乡、乡镇、街道等）四级。省是最高一级地方政府，是直接承接中央管理权限与责任下移的最重要、最直接的一级地方政府。由于处在中央与基层地方政府之间的过渡环节，省在职能上也同样兼具地方—中央政府的过渡特征，即省级政府承担的主要职能不是面向最直接的地方具体事务，而是制定区域性发展目标、制定区域性政策，协调省内的地区发展，提供区域性基础设施和公共品等宏观调控职能，这些职能与地方政府负责的具体事权有着显著的差异。

简要地说，省级政府更多地处理和协调不同层级政府间事权、财力等的分配关系，以及具有区域性、战略性、宏观性的调控职能；而省以下地方政府的宏观调控职能弱，更多的是处理和协调辖区内的政府与市场、政府与社会之间的日常运作关系。省级政府作为区域性的宏观调控者、地方政府间关系协调者的角色，决定了其在贯彻国家发展意图和协调地方发展要求方面承担着关键性的职能，角色地位极为重要。在全球化、城镇化、分权化等大背景下，以及在国家和地方治理权力向区域转移的过程中，我国应着力强化以省为区域治理单元的协调机制，并提升省级主体在调控区域发展宏观政策方面的主动供给能力。

3。省区城镇化战略研究的价值

近年来，省区作为区域发展和宏观调控的实体，其区域价值进一步提升。一方面，2010年我国经济总量跃居世界第二位，人口数量、国际贸易额、制造业产值均位列世界第一，按照国家宏观空间格局调控经济和社会发展的节奏，其管治效率开始下降；另一方面，省区获得了较大的自主发展权的同时，还具有制定地方性法规、制定地方经济社会政策，进行省域宏观调控的权力和职责，如出台地方规划编制规范、编制省域经济社会发展规划和城镇体系规划、审批省辖市县的规划等。在我国现行的中央—地方政府行政框架中，在区域规划组织编制与实施方面，省区也是唯一具备较强可操作性和约束性的空间单元，针对省域条件编制区域规划可以对分权后的地方发展形成有效的指引和调控。因此，不难发现，省区既是一个典型的能体现和落实国家区域宏观政策的一级行政单元，也是在我国的政治经济环境中区域规划可以务实编制并得以实施的重要单元。

众所周知，中国城镇化，是扩大内需的重要依托，推进城镇化有利于实现产业结构转型，有利于提高自主创新能力，有利于解决“三农”问题，有利于促进区域协调发展。鉴于省区上述的独特地位和在区域统筹中的价值，推进和编制省域城镇化战略，应该是新时期国家整体发展和区域协调过程中的主要抓手和措施，对促进地域经济和社会发展具有特别重要的意义。

目前在我国的省级层面，初步形成了以省域城镇体系规划为主导，以各类专项规划和城镇密集地区、城市群、都市圈发展规划为补充的省域城镇体系规划编制系列。省域城镇化战略规划工作应属于省级法定规划系列之外的一项非法定规划或战略研究。省域城镇化战略规划工作之于省域城镇体系规划或其他省级法定规划的关系，类似于城市发展战略研究之于城市总体规划的关系。

省域城镇化战略规划工作可由省、自治区等根据实际发展需要组织开展，其成果既可以作为编制或修编省域城镇体系规划的依据，也可以作为指导省级政府调控城镇化、制定城镇化政策的重要指引。其研究和内容应该以区域统筹、公共利益、可持续发展等目标为导向，应该更多地体现在区域协调或者区域性公共服务上，通过政府的区域开发和管制实现社会的整体生态保护合理、开发合理，实现和谐社会的目标。

（三）省域城镇化战略规划转变

随着土地、资源、能源日益紧张，劳动力成本不断上升，通过发挥地区优势，并在一定区域最大限度集中资源，各地正逐步走上区域共同进步、可持续发展的理想模式。国家“十二五”规划进一步明确提出实施区域发展总体战略和主体功能区战略，构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局。

1。由注重经济开发转向经济、社会、文化、生态综合发展

随着全球化影响的加深，有专家认为：全球化时代一个重要的理论就是区域作为经济、文化、政治组织的回归。国内外早期传统的区域规划或城镇体系规划模式越来越难以适应当今区域发展环境的变迁；过去以经济要素为主，较少考虑环境、社会和生态等其他要素，这种只顾“增长”和“生产的扩大”的发展理念与规划模式，造成了广泛的生态环境退化，并使得社会的不稳定因素增加。为解决日益突出的资源、环境与经济社会发展问题，区域规划在内容、范围、理论研究与方法技术等方面已随之发生了巨大的变化。从内容看，区域规划越来越由经济开发规划为主转向综合多元的区域发展规划，社会因素、文化因素以及生态环境因素正愈来愈受到重视，区域生态环境的保护与提升、文化的传承与创新等涉及生态与社会可持续发展的主题，已成为区域规划的新方向。这一转变趋向应该成为省域城镇化战略规划研究的基本指导思想；作为公共政策属性的体现，应该加强传统区域规划或城镇体系规划对经济、产业和空间要素之外的社会、人文与生态要素等的统筹规划与保护。

2。由注重解决区域内部问题转向全球化时代的竞争力提升

按照“新区域主义”的理解，区域被看成当今全球竞争体系中协调社会经济生活的一种最先进形式和竞争优势的重要来源。在这种背景下，国家、城市的竞争力都越来越依赖于区域的竞争力，区域规划成为实现区域协治的一种良好形式，也被认为是一项促进区域竞争力提升的积极和重要措施。如新马—印尼增强三角区域内各个城镇通过产业的协调分工、生产要素自由流动和高密度基础设施的联系，旨在构成一个具有世界竞争力的区域整体。欧盟编制的“欧洲空间展望规划”同样强调区域整体竞争力的提升和欧洲整体的福祉。国内近年编制的都市圈、城市群规划无不以提升区域竞争力和综合实力作为关键着眼点。可以说，新背景下的区域规划已经不再局限于解决区域内部的具体问题，而是更具有了增强区域自身吸引力和竞争力以获取更多发展机会等自身形态以外的内容。

在全球化与国家空间体系重构背景下进行的省域城镇化战略研究及规划编制，不能局限于省域论省域的具体问题，而应该着眼于全球化分工与全球、全国城市体系，同时也应该注重省域在国家体系内新型功能的承担；以全球化为着眼点，以国家战略格局为平台，重塑省域城镇化战略与政策。积极培育大中城市，以打造具有世界竞争力的国际城市与城镇群作为城镇化纲领性政策，是应对全球化挑战、提升省域经济福祉的必由之路。同时，在国家加强区域发展调控的背景下，全球化竞争力的提升与国家体系内新型功能的承担，在某种程度上是合二为一的。进入国家战略视野、承担国家重要功能的地区将在新一轮的发展中处于有利的发展地位（比如国家大型基础与公共设施投资，如高铁、机场与港口等，获得改革创新先行的制度优势，等等）。因此，全球化与国家空间体系重构背景下的省域城镇化战略性规划工作，应该突破传统的仅仅关注区域内部问题解决的方法论束缚，树立起更开放、更具全球与国家视野的区域规划观。

3。由物质建设型规划转向协调型、政策性规划

20世纪90年代以来（西方发达国家这一转变开始于80年代），国内城市与区域规划总体上经历类似的转型过程，即综合性规划与具体设计逐渐分离。城市与区域规划从以往较纯粹的物质建设型规划设计逐渐转向协调型、政策性规划，出现了一系列新型协调型和政策性规划类型，如城市尺度的城市发展战略规划，区域层面的都市圈／都市区规划、城市群协调规划、城镇密集区规划等；这些规划均是强调协调性、政策性的有机统一，而物质建设规划的内容则居于宏观战略及政策框架之下。