§三 城镇化要从要素驱动走向创新驱动（第2页）

2。过度依赖农民工而不彻底转移的城镇化发展模式造成多方面不平等待遇

我国城镇化实质上是以农民工不彻底转移为特征的，突出地表现为农民工既不能完全从农村和农业中退出，也不能完全地融入城市，身份得不到确认。由于受困于既不愿隔断同农村土地的“脐带”、又无法“扎根”城市的“进退两难”境地，农民工群体成为逐渐被“边缘化”的特殊群体，并最终导致其游离于城市经济的体制之外。

在就业机会上，农村转移的劳动力主要集中于脏、累、险、重、苦、差的非正规部门。劳动力市场分割的情况下，非正规部门由于工作岗位激烈的竞争和缺乏相关法律的保护，就业往往不稳定，也难以培养正规部门所形成的职业技能、职业道德、职业精神。在劳动报酬上，企业对农民工“用而不养”的问题也很突出，农民工与城市劳动者相比面临“同工不同酬，同工不同时，同工不同权”的不公平待遇。统计表明，41。3％的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴，42。4％的外出农民工每天工作超过8小时，56。2％的外出农民工没有与雇主或单位签订劳动合同（国家统计局，2012）。在基本公共服务上，城市对农民工“取而不予”现象明显，农民工与城镇居民在社会保障上存在较大差距。调查显示，目前外出农民工参加养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别仅为13。9％、23。6％、16。7％、8。0％和5。6％（国家统计局，2012）。

3。过度依赖“候鸟型”和“钟摆式”的农民工非家庭式迁移和异地流动带来社会矛盾阻碍城镇化发展

“候鸟型”和“钟摆式”的大规模人口流动是逐步实现我国城镇化的独特方式，这种不稳定的人口流动源于农村剩余劳动力的非家庭式迁移和异地转移。统计资料显示，作为农村剩余劳动力向城镇转移的主力军，2011年2。5亿多的农民工中，外出农民工有15863万人，举家外出农民工仅占20。7％（国家统计局，2012）。这表明，八成以上农民工是一种非家庭式的劳动力转移。农民工与其核心家庭在地域上的分离，使得外出农民工的生活重心始终保留在农村，城乡之间的“往复流动”频繁。

“候鸟型”和“钟摆式”的农村劳动力流动对我国传统的低成本城镇扩张战略起着至关重要的作用，但它是以付出较大的社会代价来换取的，这些社会代价逐步积累而形成的社会矛盾又会反过来制约城镇化的进一步发展。这种非家庭式迁移牺牲了“三代人”的幸福：农村留守群体规模不断扩大，留守老人赡养问题、留守儿童教养问题、留守妇女婚姻家庭问题日益突出。据统计，在农村人口中，约有5000万留守儿童，4000万留守老人和4700万留守妇女（刘杰，2011）。在农村壮年劳动力转移之后，农村空心化问题日益突出，社会治安状况堪忧，务农重任落在妇女和老人身上，进一步制约农业现代化的发展（辜胜阻、杨威，2012）。

4。农村向城市的流动人口过多流往特大城市引致城镇化的非均衡发展

在我国区域经济发展不平衡的格局下，不同地区之间、不同城市之间的比较利益差距影响着农民工群体的流向，导致农民工过度集中于东部沿海发达地区和超级、特大城市。从就业地区分布来看，2011年在东部地区务工的农民工占农民工总量的65。4％，中部和西部分别占17。6％和16。7％；从城市群分布来看，在长三角和珠三角地区务工的农民工分别占全国农民工的23。1％和20。1％；从城市类型来看，在直辖市务工的占10。3％，在省会城市务工的占20。5％，在地级市务工的占33。9％（国家统计局，2012）。

农民工的自发性流动将造成区域之间城镇化的非均衡发展，对大城市和小城镇均产生不良影响。一方面，大城市的非常规人口膨胀会超出城市的资源环境承载力，引发环境污染、交通堵塞、贫富两极分化等多种“大城市病”；另一方面，小城镇人口基础薄弱，城镇化发展出现脱节现象，“点”、“面”不能有效结合，大城市往往只能“鹤立鸡群”，造成结构失衡，城镇化呈现无序性（辜胜阻、易善策、郑凌云，2006）。

（三）改变路径依赖，从“要素驱动”转向“创新驱动”

1。推动城市产业升级，实现新型城镇化与新型工业化同步发展

城镇化必须依靠产业支撑，建立在工业化的基础上，缺乏产业支撑和工业化的城镇化是“空心”的城镇化。没有产业的发展和集聚，就无法提供城镇化所需的人口、资金和就业机会等，即使依靠政府行政力量增加城镇人口、开展城镇建设，都将是不可持续的。因此，未来的城镇化应该是与新型工业化同步发展的。推动产业结构优化升级是新型工业化的内在要求，也是实现城镇化“创新驱动”的必由之路。要推进传统制造业转型升级，优化产业结构，建立合理的多层次现代产业体系，着重发展战略性新兴产业，从而强化城镇化发展的产业支撑。

首先，大力发展战略性新兴产业，推动城市产业升级和结构调整。战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。发展战略性新兴产业需要技术创新和金融创新“两轮驱动”。一方面，战略性新兴产业是新兴科技和新兴产业的深度融合，其核心内容是新技术的开发和运用，没有技术支撑，就谈不上新兴产业的大发展（辜胜阻、李华，2010）。不仅要加大科研开发投入，加强创新型人才培养，提高自主创新能力，还要积极探索建立产学研合作体系，为促进科技成果有效转化为实际生产力打下坚实基础。另一方面，战略性新兴产业具有高投入、高风险、高回报的特征，其发展迫切需要通过金融创新来构建风险分担机制和区别于传统产业的特别融资机制。要构建与战略性新兴产业相匹配，以天使投资、风险投资、私募基金为主的多层次股权投资体系，实现新兴产业与金融资本之间的良性互动。此外，根据城镇产业发展基础、资源禀赋、要素成本、配套设施的比较优势，整合优化城镇生产力空间布局，集聚各种产业要素，引导科技型中小企业向城镇集聚，逐步形成独具特色的战略性新兴产业集群。要加快科技园区建设，充分发挥科技园区的辐射作用和集聚功能，使其成为战略性新兴产业集群与城镇建设的结合点。

其次，要用高技术和先进适用技术改造传统制造业，巩固城镇化发展的实体经济基础。在未来较长时期内传统制造业依然是我国工业的主体部分和具有国际比较优势的产业，仍将保持强劲的增长潜力，具有很大的发展空间。城镇化要与工业化、制造业由大向强转变相协调，建立在以制造业为主的实体经济基础上，防止“产业空心化”。针对房地产行业“一业独大”的现象，要高度重视其对实体行业的“挤出效应”，努力减少投机暴利，限制投机暴富，挤压“炒”经济的空间，同时高度重视民间资本投资渠道的拓展，释放民间投资增长活力，拓宽实体经济的发展空间。要加快传统产业的创新步伐，积极实施包括技术创新和管理创新在内的全面创新，提升产业发展的战略层次和附加值。充分考虑经济结构和科学技术的变化趋势，着眼于全面提高产业整体素质和效益，立足于现有工业的改造重组，通过对生产要素的合理流动和优化组合，实现传统产业的改造升级。

2。发展智慧城市，实现城镇化、工业化和信息化的深度融合

智慧城市建设实质上是一场技术创新引导的生产、生活以及管理方式的变革，是经济发展模式创新在特定空间上的具体体现。发展智慧城市有利于推动城镇化发展模式由侧重数量、关注要素集聚的外延式城镇化向重视质量、强调创新和效益提升的内涵式城镇化转变。据世界银行测算，一座有百万人口的城市，如果在投入不变的前提下实施全方位的智慧化管理，将使城市的发展红利增加3倍。从“三化”的关系来看，智慧城市是城镇化、工业化和信息化的深度融合，是城市信息化的高级阶段。推进智慧城市健康发展要把握以下几个重点：

第一，“应用为王”。市场需求是促进智慧城市持续发展的源动力。智慧城市的建设应以市场需求为导向，充分发挥市场配置资源的作用，运用市场法则来培育市场前景广阔的新兴业态，实现智慧增长。智慧城市的建设要依托于市场的“无形之手”，实现资金、技术和人才等资源的合理流动和高效配置。通过市场机制促进研发智慧技术、创造多样化个性化的智慧应用以及培育市场前景广阔的新兴业态。当前，在发展智慧城市的过程中存在“重建设、轻应用”的现象，政府倾向斥巨资购买容易量化的信息基础设施，并确保设备技术的先进性，以彰显建设成效，但忽视了方便市民的应用开发和普及推广，可能导致智慧城市成为“有路无车”的局面。

第二，“技术支撑”。智慧城市的建设必须依托技术创新和战略性新兴产业的发展，衍生全新的产业形态，推动城市产业升级，促进城市发展动力机制的转换。要建立健全智慧城市的相关标准体系，加快物联网、云计算、通信网络等领域相关技术研发，完善技术和管理标准，实现跨系统应用集成、跨部门信息共享。

第三，“智慧整合”。智慧城市建设的核心是整合资源，切实解决城市运行中的资源分散、行政分割和管理分治的格局和“孤岛现象”。城市部门横向协同困难，行政分割、管理分治的现象普遍存在，很多信息化往往是技术上容易解决，但机制体制上难以实现，要通过资源整合的方式避免“信息孤岛”的产生。完善城市综合管理运行体系，构建城市部门之间横向融合、纵向贯通的合作机制，即横向上与同等级的部门之间保持密切融合的业务合作关系；纵向上与政府其他级别的部门之间，甚至省市之间保持持续贯通的沟通合作关系。

第四，“变革治理”。发展智慧城市必须推进城市管理方式的变革，建立高效协调的城市治理机制，用智慧城市医治当前日益严重的“大城市病”，使城市居民的生活更加安全、更加便捷、更加舒适。智慧城市的作用不仅仅局限于通过增加硬件基础设施来改变城市面貌，更重要的是它能推动城市管理理念和管理方式的变革，实现城市的“智慧治理”，进而促进城市健康可持续发展。

总之，城镇化数量的扩张和质量的提升是城镇化进程中必须协调和妥善处理的两个重要问题，只有数量的扩张而没有质量的提升，可能会造成未来城镇化的畸形发展。当前，我国城镇化过多依赖廉价的土地、劳动力等要素驱动，而忽略了城镇化发展质量的提高，导致城镇化速度和质量之间呈非协调发展局面。在城镇化的关键转型期，实现从重数量的外延式扩张向重品质的内涵式发展转变，需要从“要素驱动”转向“创新驱动”。