§三 城镇化要从要素驱动走向创新驱动（第1页）

§三　城镇化要从“要素驱动”走向“创新驱动”

“创新驱动”是区别于“要素驱动”和“投资驱动”新的发展战略观。美国哈佛大学经济学教授迈克尔·波特（2007）把国家竞争优势的发展分为四个阶段：生产要素驱动发展阶段、投资驱动发展阶段、创新驱动发展阶段和财富驱动发展阶段。迈克尔·波特的“国家竞争优势理论”同样适用于城市发展。当前我国城镇化必须由过度依赖廉价劳动力、土地等的“要素驱动”和大量投资形成的“投资驱动”发展阶段向“创新驱动”发展阶段转变。过去30年，我国城镇化的高速发展主要得益于廉价的土地、劳动力等要素的贡献。当前这种过度依赖廉价“土地红利”和廉价“人口红利”的“要素驱动”城镇化发展模式已经难以为继，城镇化必须从“要素驱动”向“创新驱动”转变，实现从重数量的外延式扩张向重品质的内涵式发展的转变。

（一）过度依赖“土地红利”的城镇化模式不可持续

1。土地瓶颈制约逐渐加剧

基于土地所有制的国有性和政府主导的城镇化推进模式，我国城镇化发展能比较容易获得土地要素的大规模投入，易得、廉价的土地要素为我国城镇化发展创造了有利条件。除2008年受金融危机影响外，2007～2011年期间我国建设用地实际供应量逐年较快增长，为城镇发展奠定了坚实的物质基础。政府通过低价征地、高价出售的方式，从中获得巨额的土地出让金，这些资金是政府推进城镇化建设的重要资本积累。相关研究表明，地方政府仅以市场价格的20％～50％的代价获得土地所有权，成为城市唯一的最大的土地所有者，并通过城市国有土地唯一的所有者和供应者获得最大限度的土地出让收入（鲁德银，2010）。

城镇化初期，在要素投入不足的情况下，扩大土地资源投入规模能有效促进城镇的快速发展，然而，受制于土地资源的稀缺性，当城镇化发展到一定程度时，土地要素结构会发生改变，盲目追求大规模简单投放土地的城镇化模式将不可持续，不可再生的土地资源将会成为制约城镇化可持续发展的重要因素之一。长期以来，一些地方政府强调城镇化速度至上，通常采取以增加土地要素投入为单一手段来推动城镇化的发展，不仅部分大城市实行了以建立新区或城市重心转移为特征的城市扩张战略，许多中小城市甚至小城镇也通过各种途径扩大建设用地规模，目前我国人均城市建设用地已达133平方米，高于世界平均水平，也远远高于其他东亚国家和地区的水平。这种仅仅偏好土地规模扩张的城镇化发展模式导致土地利用率低下，造成土地资源的严重浪费，进一步加剧了土地资源约束。

2。“土地财政”风险积聚

“土地财政”指地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业的租税费收入的一种财政模式（陈志勇、陈莉莉，2010）。在我国地方政府主导的城镇扩张过程中，“土地财政”扮演了极其重要的角色，2011年土地出让金已经超过30000亿元，相当于地方财政收入的80％以上。然而，过度依赖“土地财政”具有较大的风险性和不可持续性。

以“土地财政”为重心的财政收入结构不适应城镇化可持续发展的资金需求。首先，土地财政是以不断增加土地供给为前提的，然而土地资源的有限性和不可再生性也就决定了“土地财政”生命力的脆弱。受当前土地资源急剧减少及宏观调控政策的影响，“土地财政”已经难以为继。其次，由于“土地财政”对经济周期的依存度很高，财政收入会伴随经济周期的波动，产生大幅震**（李保春，2010）。当市场繁荣时，“土地财政”会推动GDP和财政收入高速增长，而且后者很可能是前者的数倍；而一旦经济陷入低迷期，“土地财政”则又会导致GDP和财政收入快速下降，并且后者降幅更大。由此看来“土地财政”固有的非稳定性不适合未来城镇化的发展。最后，“土地财政”以金融为媒介，扩大土地抵押融资规模，致使地方政府负债过重，容易引发金融风险，并极易演变成地方财政风险。

3。地价和房价的上行趋势势必削弱城市产业基础

过度依赖“土地财政”驱使地方政府凭借对土地所有权的垄断提高地价，获取高额的土地收入，随后传导至房地产市场，造成房地产价格扭曲，进而推高房价。据不完全统计，土地出让金约占房价的30％～50％。如果加上税费，一些地方地价和税费占到房价的五至七成，地价成为过高房价的主要推手。

在现有土地“招拍挂”制度下，地价和房价存在互为因果关系，地价上涨导致房价跟涨，房价的上涨又进一步抬高地价，两者相互作用，呈“螺旋式”上升趋势。房价、地价上涨的市场预期不断强化以及较高的行业利润率吸引大量的社会资本进入房地产行业。社会资本在短时间内快速集中于房地产行业，推动了房地产行业过度膨胀，加剧了房地产“泡沫化”，这容易造成实体经济的投入下降，对实体行业形成强烈的“挤出效应”，削弱城镇发展的产业基础。相关统计数据显示，2003年全国房地产开发企业37123家，2008年则达到87562家，5年时间增加1。36倍，年平均增长保持在20％以上，同期规模以上工业企业个数由196222家增加至426113家，年平均增长17％。尤其在2007年房价高涨刺激下，房地产开发企业个数一年间增加40％，而规模以上工业企业个数仅增加26％。从城镇固定资产投资看，2003～2008年房地产投资在城镇固定资产投资中的比例始终保持在20％以上，年平均增速维持在25％的高水平。

4。过高地价及房价透支居民消费能力

在城镇化推进过程中，土地供给结构失衡，过分注重基础设施用地、工业用地的扩张，而忽视了居民住宅用地的基本需要，导致居住用地的有效供给严重不足，城镇居民的住房问题依然突出，这也是过度依赖“土地红利”的结果。

就城市而言，对照国际上一些约定俗成的经验性看法，城市用地构成中，工业用地一般不要超过15％，居住用地一般占45％，道路广场和绿地均约为8％～15％（曹建海，2002）。国土资源公报显示，2011年我国工矿仓储用地与建设用地供应总量占比为32。7％，住宅用地占比为21。3％，住宅用地供应量远未达到国际标准（国土资源部，2012）。在有限的居民住宅用地中，过高地价、房价透支了居民的消费能力，抑制了居民的消费需求，制约了城镇化的可持续发展。相关研究指出，当房价收入比高于10时，居民收入水平不足以负担高水平的房价（陈志勇、陈莉莉，2010）。统计显示，2011年全国平均房价收入比为7。5，而发达国家总体水平为3～6；我国典型城市的房价收入比均明显偏高，北京、上海、深圳、杭州等一线城市和东部大城市，房价收入比均在10以上。这不仅严重透支了居民的消费能力，也使得居民的幸福感大大降低。

（二）过度依赖“人口红利”的城镇化难以为继

1。老龄化和农村剩余劳动力供给量下降使得劳动力供需缺口不断扩大

农村剩余劳动力是支撑城镇化水平迅速提高的主要力量，然而，随着城镇化进程的加快和人口结构即将进入老龄化阶段，我国可转移的农村剩余劳动力逐渐减少，供需缺口不断扩大。

在需求方面，2011年末我国城镇化率达到51。27％，城镇人口为6。91亿，其中包括2。53亿农民工（国家统计局，2012）。我国农村人口为6。57亿，大约至少需要有2。5亿至3亿的农村人口转为城镇人口才能实现我国城镇化70％的目标。如果考虑长期情况下农村和城镇劳动生产率大致相同，需要转移的农村人口将会比上述推算更多。

在供给方面，从劳动力数量上看，我国农村剩余劳动力供给量已经明显减少，特别是近几年下降幅度明显增加，这意味着我国劳动力已经从“无限供给”向“有限剩余”转变。从劳动力年龄结构看，我国农村剩余劳动力年龄结构逐渐趋于老化，现阶段主要集中在40岁以上（年龄在15～49岁之间的劳动力人口仅占36。32％），这部分人群是难以城镇化的人口。因此，在我国城镇化快速推进、农村剩余劳动力供给量下降和年龄结构老化的情况下，支撑我国城镇化发展的劳动力“供”与“需”之间明显不平衡。