§三 区域经济政策评价（第1页）

§三　区域经济政策评价

区域经济政策是由政府制定并组织实施的，区域经济政策的决策和实施不可避免地会存在失误。因此，在充分掌握信息的前提下，依据特定的标准，对某项区域经济政策实施的影响、效果进行度量、分析和评价相当必要。

（一）区域经济政策评价的必要性

区域经济政策评价是现实需要的产物，也是理论发展的必然要求。区域经济政策评估的意义在于它有利于使政策目标的确定更符合实际的要求，政策手段和工具的运用更具有可操作性，以使政策效果在更大程度上接近确定的目标，从而促进区域政策不断完善和科学化。我国重视区域政策评估的重要意义还有提高宏观调控的有效性、降低政策投入成本、发挥民主监督的作用以及加快落后地区发展、缩小地区差距。综而言之，区域经济政策评价的意义主要体现在以下几个方面：

第一，区域经济政策评价是区域经济政策走向决策民主化和科学化的必由之路。区域经济政策评价是区域经济政策程序的重要环节，在确保区域经济政策决策的科学化与民主化方面具有重要作用。区域经济政策决策实际上是在对多种政策备选方案科学评价的基础上，对是否实施区域经济政策和实施什么区域经济政策作出决定，没有区域经济政策评价（事前）所提供的决策支持信息，就不可能对区域经济政策作出科学决策。区域经济政策的事后评价是新一轮区域经济政策制定的起点，为政策修订提供决策背景资料与经验支持，同时，它还推动区域经济政策理论的发展，从而为区域经济政策的制定提供科学的理论支撑。

在市场经济体制较完善的国家，区域经济政策评价一般由政策决策主体机构之外的专职机构来执行，如日本就专设了政策审议会，负责对包括区域经济政策在内的经济政策进行评价。同时，区域经济评价还会广泛吸纳区域经济政策影响区域的代表、区域经济专家学者和政府官员的参与，并倾听与借鉴专业学者和其他群体的非官方评价结论。可以认为，在现代，区域经济政策评价已成为区域经济政策民主化决策的重要机制。

第二，区域经济政策评价是及时纠正区域经济政策偏差、合理调整区域经济政策目标和手段的前提条件。区域经济政策评价作为对区域经济政策实施中可靠的信息反馈，无疑有助于决策者全面了解并及时纠正区域经济政策在实施过程中所出现的偏差，并合理调整区域经济政策的目标和手段，以实现政策收益的最大化。缺少区域经济政策评价这一信息反馈机制，将很难及时发现政策偏差和减少政策失误的损失。

第三，降低区域经济政策的成本，提高区域经济政策的效益。由于区域政策是政府提供的发展援助，实践中往往容易出现只重结果而忽视政策成本的倾向。区域经济政策评价既包括对政策效应的评价，也包括对政策成本收益的评价。这一方面有利于抑制区域经济政策制定与实施过程中的寻租行为，确保政策投入的适度，避免非必要的区域进入政策适用对象区域的范围。另一方面，区域经济政策评价也会对区域经济政策投入的规范化与高效使用形成压力，从而提高既定政策资源的使用效益。

（二）区域经济政策评价面临的困难

阿姆斯特朗与泰勒研究了区域经济评价中成本收益评价的难点问题，指出成本利益分析有四个具体问题：多目标问题、界定核算单位问题、测算社会成本与利益问题以及评价各种替代政策问题。陈家海（2003）提出，区域政策效应评价的困难主要来自两个方面，其一是区域政策往往有一个比较复杂的目标结构，并且许多目标没有提供明确的数量分析标准；其二是区域政策并不是唯一影响经济活动空间分布结构的力量。张可云（2005）提出，区域政策评价方法选择的难点主要有五个方面：区域政策目标不明确；区域政策并不是唯一影响经济空间中区域运行轨迹的力量；为确定区域政策项目和效应之间的因果关系，需要运用一些方法，但对这类方法存在相当多的争议；对能否运用综合的分析方法，长期存在争论；区域政策评价中存在的数据问题。这些观点从不同的侧面反映了区域经济政策评价所面临的诸多困难，归纳起来，主要表现在如下几个方面：

1。区域经济政策目标的复杂性

区域经济政策的目标一般是一个体系，并且多数目标（如福利性目标）尚缺乏广泛认同的数量化手段，难于建立起区域经济政策评价的目标基准。而且在短期内区域经济政策的各子目标常常是相冲突的而不是相容的，如效率目标与公平目标、经济增长目标与环境保护目标等。因此，区域经济政策的实施往往难于实现政策目标体系中的每一个目标，这样，在区域经济政策评价中，往往不能形成一个明确的总体性评价。

2。区域经济效应的多源性

一方面，区域经济格局的演变往往是包括区域经济政策在内的多种政策因素和非政策因素共同作用的结果，国家产业政策、金融政策、贸易政策均有很强的区域效应，能对区域经济格局产生重大影响。在经济全球化深化的当今世界，甚至国际经济社会形势的变化也会对特定地区的经济发展产生较长期的重大影响，并因此引起区域经济格局的变化。另一方面，现代政府高度重视统筹包括区域经济政策在内的各项政策，使各政策相互配合，以获得最佳的政策效应，所以现代区域经济政策作用的发挥也离不开其他相关政策的作用。因此，在区域经济政策评价中，很难将取得区域效应的全部或明确的份额分离出来而归于特定区域经济政策的实施。

3。区域经济政策的成本界定问题

区域经济政策的实施是有成本的，这些成本不仅包括政府的政策性援助支出（包括收入的减少），也包括政府为实施区域经济政策而在组织、协调和人力投入等方面的成本，还包括企业与居民在各种经济刺激下改变经济活动决策而支出的费用（如迁移费用），其中，企业与居民的成本由于比较分散与隐蔽，只能通过估算的方法得到。区域经济政策的实施还会产生大量的间接成本，如区域发展援助资金对发达地区发展资金的占用而产生的对发达地区发展的不利影响、区域经济政策的制定与实施过程中的寻租活动产生的损失等，这些成本识别与核算的难度更大。

4。区域经济政策的时间效应

区域经济政策本身作为区域经济发展的一种重要外部变量，可能在政策酝酿、讨论与制定的阶段就引发了较强的区域效应，如我国西部大开发支持政策的制定进入征求意见阶段时，就引发了大规模的民营资本“西进”热。而另一些区域经济政策，如区域文化、教育与卫生援助政策，往往需要几十年才能产生较明显的效应，并且该效应持续的时间可能比这些政策所延续的时间长得多。

5。区域经济政策评价中的信息缺失与失真

区域经济政策评价往往很难获得充足的真实信息，主要有两方面的问题：一是信息缺乏问题，如区域经济政策实施前的历史信息往往难于获得，即使是当期信息，也常因信息收集与处理的成本过高而不易获得。二是信息失真问题，信息的收集、处理与传播不可避免地会产生失真，而且某些区域政策的受惠区为了继续获得政策援助，常常有意操纵、过滤与扭曲信息，这常常使区域经济政策评价难于获得真实的信息。

此外，我们在区域经济政策评价中所采用的方法也存在诸多技术缺陷，而且，对区域经济政策的评价最终还需要评价者给出主观判断。因此，不同的评价者，特别是处于区域经济政策的不同利益方的评价者，运用不同的评价技术，可能对同一政策给出不同的评价结论，在区域经济政策评价中存在的广泛争论也给区域经济政策评价带来了一定的困难。

（三）区域经济政策评价的内容与方法