§三 应对突发事件的艺术（第1页）

§三　应对突发事件的艺术

（一）全面构建安全预警机制

古人云：“凡事预则立，不预则废”，“禁于未发之谓预”，“防为上、救为次，戒为下”。《三国志》中说：“明者防患于未萌，智者图惠于将来。”建立突发事件预警机制就能够做到防患于未然，及早地防范突发事件发生。一般来说，突发事件有萌芽、发展、爆发三个阶段。预警机制的重点和注意力应放在第一阶段，努力控制第二阶段，尽量防止矛盾发展到第三阶段。特别要做到早发现、早报告、早处置。因此，建立健全包括预测、预报、预防为内容的预警机制，应着重抓好以下几方面工作。

1．建立处理突发事件的领导机制

要求各级领导者做到以下两点：一是要高度重视，分工负责。各级领导者必须高度重视化解和处置突发事件，真抓实管，常抓不懈。按照“谁主管谁负责、谁管辖谁处理”的原则，实行分级负责、归口管理，明确领导责任。做到一把手亲自抓，分管领导具体抓，其他领导配合抓，各有关部门和单位领导分头抓。真正形成党委、政府总揽，部门主管，社会各方参与、依靠基层、依靠群众的工作格局。二是要建立机构、协调指挥。如2004年6月北京市建立了突发事件九大应急指挥系统，协调指挥各相关部门应对突发事件。这九大子系统包括：反恐与刑事案件应急指挥系统、消防安全应急指挥系统、交通安全应急指挥系统、安全生产指挥系统、突发公共卫生事件应急指挥系统、防汛指挥系统、抗震救灾指挥系统。应急指挥系统还将建立市、区两级应急指挥体系，对未来突发性事件起到快速反应、从容应对、综合解决的作用。2004年7月11日，北京暴雨，所幸只伤人无死亡事件。八年以后，2012年7月21日，北京城遭遇今年以来最大的雨，总体达到特大暴雨级别。一天内，市气象台连发五个预警，暴雨级别最高上升到橙色。截至7月22日2时，全市平均降雨量164毫米，为61年以来最大。其中，最大降雨点房山区河北镇达到460毫米。暴雨引发房山地区山洪暴发，拒马河上游洪峰下泄。截至22日17时，暴雨洪涝灾害造成房山、通州、石景山等11区（县）12。4万人受灾，4。3万人紧急转移安置。全市受灾人口190万人，其中房山区80万人。23日，据初步统计，全市经济损失近百亿元。据央视新闻报道，北京“7·21”特大自然灾害已造成78人遇难。不可否认，各部门提前防范，积极抢险，防灾抗灾能力有了一定地提升，但也显示出极端天气气候事件频发的情况下，大城市防灾减灾的脆弱性。凤凰卫视一位评论员说，排水系统比高楼大厦更能代表现代化。他认为这一次的大暴雨是对过去多年来急速的现代化一种检验。大自然的一些挑战或者突袭，给我们城市设计及管理带来了比较严重的教训。因此，我们亟待提升大城市防范涝灾的能力。城市应该根据不同区域的地理条件、人口密度以及建筑物的分布，设定不同的防汛建设标准，不断加强城市地下管道的建设和配套管理，完善城市内涝防御应急体系建设。

2。建立处理突发事件的预警机制

要求各级领导者做到以下两点：一是要分析环境，查找隐患。最高明的危机管理不在于危机形成和爆发以后的干预，而是在于排除可能导致危机前的各种可能性，从根本上防止危机的形成、爆发，也就是“防患于未然”。领导者首先要分析环境，对其管理范围内的政治、经济、社会、自然等环境因素进行评估，然后要找出可能导致危机的关键因子，并尽可能提前加以解决。二是要发现苗头，及时解决。如近年来发生的许多群体性突发事件，是在有关部门和领导者官僚主义严重，没有及时地解决问题的情况下，使事态扩大造成的。因此，各级领导者要认真负责地解决群众反映的实际问题，及时发现掌握职工思想动态，倾听群众呼声，努力化解矛盾。对群众的合理要求能够解决的要解决，不能立即解决的要说明情况，做好解释工作，决不能回避矛盾，敷衍塞责，更不能采取简单粗暴的态度和方法压制群众、激化矛盾。

3。建立突发事件的动态监控机制

要求各级领导者做到以下两点：一是要确定参数，跟踪反馈。建立监控机制是维护社会稳定的“探测仪”。近几十年危机理论研究和科技进步已经使人们在很多领域建立危机预警机制成为可能。例如，外债占国民生产总值的百分比、基尼指数等等常常被人们作为爆发经济危机和社会危机的参照物。为此，要建立社会预警核心指标体系，劳动、统计、工会、民政等部门可以把几个对维护社会稳定关系特别密切的指标，进行跟踪反馈。二是要定期分析，动态监控。对于常常引发危机的预警核心指标，要先期研究，定期分析。在分析各项指标时应尽量细化，并实行动态管理，及时为决策部门提供依据，有关部门要在不稳定因素快速积聚以前，及时采取措施，使其消除在萌芽状态。

4。建立健全突发事件信息报送机制

要求各级领导者做到以下两点：一是要信息联网，广泛覆盖。突发事件信息报送是突发事件预警机制的核心。畅通信息渠道对尽早预防、及时处理并最终把突发事件消除在萌芽状态具有十分重要的意义。首先，要建立纵横交错的信息网络。从纵向看，在加强传统信息网络建设的同时，要特别重视发挥省级职能部门的信息中心和枢纽的作用，使对突发事件信息的处理更加便捷和迅速。从横向来看，各部门信息除了向主管党政信息部门报送外，还应在部门之间互相报送，便于从不同侧面分析信息内容。要千方百计扩大信息网络的覆盖面，消除空白点，特别是在问题较多的单位和地方要安排专门力量，及时发现和掌握苗头性问题，把工作做到前头。二是要快速传递，保证质量。要畅通信息渠道，解决信息报送难的问题。要充分认识到及时报送有关突发事件信息的极端重要性，并使之纳入法制轨道。

在工作机制上着重抓好以下几个方面：第一，健全突发事件报告制度。要建立信息管理、突发事件报告制度，广辟信息来源，拓宽信息渠道，提高信息质量。第二，建立责任追究制度。对突发事件应急管理工作中作出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5。建立迅速高效的应急预防处理机制

要求各级领导者做到以下两点：一是要统一指挥，协作配合。突发事件危害大，影响面广，因而必须果断决策，迅速稳妥处置，尽最大努力防止事态扩大和蔓延，把事件对社会稳定的危害减少到最低限度。必须统一指挥，协作配合，整体作战。即统一由各级党委、政府决策，公安机关的行政首长指挥，各有关部门密切配合，发挥各部门各警种的作用整体作战，形成合力。二是要制定预案，不留盲点。要加强调查研究，制订各项处置突发性危机事件的预案。提前设想危机可能爆发的方式、规模，并且准备好多套应急方案，危机发生时可以根据实际情况选择对策。同时，应急方案要按照最坏的情况打算，不能留下盲点。如我国2005年制定了国家总体应急预案、国家专项应急预案、国务院部门应急预案和省级总体应急预案等突发公共事件应急预案体系。其中，国家专项应急预案，包括国家自然灾害救助应急预案、国家防汛抗旱应急预案、国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重、特大森林火灾应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案、国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置民用航空器飞行事故应急预案、国家海上搜救应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家核应急预案、国家突发环境事件应急预案、国家通信保障应急预案、国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案、国家粮食应急预案、国家金融突发事件应急预案和国家涉外突发事件应急预案等。各地也应该围绕《总纲》编制突发公共事件应急专项预案和部门预案，建立健全突发公共事件的应急机制、体制和法制，为处理突发性事件奠定了基础。

（二）快速遏制突发事件蔓延

面对各种突发事件，如公共场所发生的爆炸、人员骚乱、恐怖袭击、投毒及其他破坏活动，或火灾、交通事故引起的慌乱以及谣言引发的社会恐慌，要能够立即进行强有力的处理。做到临危不乱，判断准确，抓住重点，控制局面。

1。快速处置，遏制蔓延

突发事件发生后，能否首先控制住事态，使其不扩大、不升级、不蔓延，是处理整个事件的关键。这既是关系整个事件处理成败的基础和前提，又是寻找更好的、彻底的处理方法的重要条件。因此，领导者一要现场指挥，先期处置。突发性事件爆发后，领导者要快速到位，快速介入，掌握情况，正确决策，靠前指挥，根据职责和规定的权限启动相关应急预案，以便抓住先机，争取主动。二要及时隔绝，控制事态。这就好比发生火灾时在火场周围建立隔离带以防止火势蔓延一样，领导者要采取紧急行动，及时有效地进行处置，把危机限定在一定的范围之内，防止事态扩大形成新的危机。例如，防止自然灾害或者经济危机蔓延为政治危机；防止政治危机蔓延为社会危机等。

2。做好宣传，稳定人心

不论是哪类突发事件发生，都会对群众心理产生相当大的冲击和压力，使许多人情绪不稳，思想混乱，不知所措。他们既不晓得事件的性质及其起因，更不知道事件发展的趋势，处在强烈的恐惧、焦躁和冲动之中，容易受传闻和谣言的蛊惑，产生非理性行为，从而造成极大的社会紊乱。因此，一是领导者要利用新闻媒介，及时披露事实真相，控制信息的混乱传播，正确地引导公众的注意力，防止事态的进一步扩大。二是要靠领导者自身的行为影响。在突发事件发生的现场，领导者精神振作，沉着镇定，群众也就有了主心骨，心理压力会大大减轻，切不可惊恐急躁，乱了方寸。

3。釜底抽薪，重点控制

对于自然性的突发事件，要马上组织抢险救援。既要防止灾害扩大，波及更多地区，又要控制受灾地区，不使灾情加深。要使整个抢险救灾工作处于严密的组织指挥之下，避免无人负责或多人负责、打乱仗的现象。迅速控制事态，必须遵循快速、理智的原则。因为事物发展的不同阶段具有不同的质和量，不同阶段、不同质量问题的解决，其难度和损失是大不相同的。所以，对突发性事件处理得越早越好。

对于群体性突发事件，由于大都事出有因，参与者情绪激动，处理不好可能出现局势逆转的情况。因此，领导者和在现场工作的人员绝不能火上浇油，激化矛盾。但“扬汤止沸，不如釜底抽薪”。要在宣传党的政策，指出事件继续下去的严重后果，讲清党和政府的希望，启发大家冷静思考的前提下，重点教育和争取首要人物，使其活动受到阻滞。要本着“宜散不宜聚，宜顺不宜激，宜解不宜结”的原则，疏散群众，防止居心不良者借机煽动群众酿出更大的事端。

4。制定方案，果断决策

领导者在全面掌握突发事件的来龙去脉和确定性质之后，必须会同有关方面负责人和专家，迅速制定处理事件的总体方案。制定决策方案应注意：决策方案必须具有针对性和可行性，不能过于理想化；决策方案必须在抓主要矛盾的同时，注意总体配合，综合治理，不能头痛医头，脚痛医脚，此抑彼起；要进行多种方案选择，做多种准备方案，不能简单从事；一切准备周全，领导者要审时度势，把握机会，果断决策，不能延误处置事件的最佳时机。

（三）积极实施突发事件预案

实施决策方案，采取具体措施处理事件，是战役的决战阶段。领导者应该精心组织，周密安排，坚决果断地指挥运筹，从根本上全面解决问题。

1。精心组织，周密安排

组织指挥关系着整个战役的协调运作和效能的显现。首先，领导班子必须团结统一，共同应对突发事件。主要领导者首先要协调好班子的思想认识，保持高度统一，使领导班子成为坚强有力的战斗指挥部。其次，要层层落实责任。人人承担责任，各司其职，各负其责，又必须协调统一，不打乱仗，防止渎职和失误现象发生。再次，领导者一定要统御全局，头脑清醒，坚定有力。既不因局部的优势和胜利而忘乎所以，也不因局部的失利而焦躁冲动。要稳住阵脚，指挥若定，调动一切积极因素，形成一种必胜的气势，以取得决战的胜利。同时，领导者还要善于审时度势，及时根据变化的客观情况，改变或采取相应的措施，或更换新的作战方案，以保证整个战局大获全胜。

2。统一指挥，协同作战

突发事件的发生、发展，都有一个过程。领导者要根据事件发生的原因、性质、过程、规模和暴力活动的严重程度，采取相应的处置措施。在采取相应的处置措施的过程中，都有一定的总体计划和防范预案，需要发挥整体作战的威力。如果随意行动，不但可能使行动无法协调统一，导致事态的恶性发展，还可能给整体上解决问题造成障碍。因此，必须统一指挥，做到上下策应、内外联系，并根据已掌握的最新情况，及时、合理地调整预案中的安排及职责分工，围绕总体计划展开行动。