第二节 州县巡警的建立（第2页）
广东新会县城及所属江门一埠商业繁盛，现闻该县官与绅会商酌开办巡警，统计街巷二百余处，须有警兵六百名始敷分布，常年经费县城约需银十万元，江门约需经费二万元，均已筹有的款，可敷支用。[58]
（奉天绥中县）旧有巡警五百名，程大令到任后验其不合资格，徒耗饷需，乃悉数裁撤，改为巡警学堂，先招学生一百二十名，委巡捕队总巡陆副戎受之为监督，由北洋延聘教习，三月卒业，拨归巡警队，再行续招一百二十名，大约年余即可令警兵皆能稍具知识，不至有名无实。[59]
（吉林农安县）光绪三十二年秋筹办巡警，派练军前哨哨官王恩普赴津考察办法。……秋八月设四分所及马巡。……冬十一月设农安巡警局正副局长。……三十四年春二月按县署十二区，每区设分局一，委巡员一员。……宣统元年六月将巡警局长改警务长。[60]
（江苏青浦县）三十二年九月苏省巡警总局委派杨景曾为青浦巡警教员，招生训练，嗣以经费难筹不果。三十三年春知县赵梦泰会董募捐，就城创办，初名民团警察，设教练一人，甲长六人，巡士五十名，枪械制服规模粗具，迄冬以饷绌裁减，改归城守千总杨修武兼带，易名巡警，即以杨为巡官，设正副巡长各一名，巡士十二名，始布岗位。经费以猪羊茶捐等充之。宣统元年九月知县刘有光更募商捐，增正副巡长各一名，巡士四名。[61]
（吉林通化县）前清甲午中日交战，人民为自卫计，各保抽丁组织团练，各团由县委任团副一员带之，数团酌中委任团正一员。……光绪二十八年省令饬县设团练局，委绅董四名，以董其事，旋改其名为警察局。二十九年奉天总督赵尔巽通饬改为巡警局……全境划为六区，各区置巡弁一员，巡长二员。县设巡警总局，置总巡与副总巡各一员，警额五百名，其薪饷由农户担任，每种一日（亩）地年纳小洋六角，即足敷用。宣统元年裁总副巡改设警务长。[62]
到1907年，各省已有相当一部分州县创办警察。办得较好的省如广东，至少已有约48个州县设立巡警局，最早的是海康县与西宁县，均于光绪二十九年（1903年）设立巡警正局与分局。[63]在陕西，光绪三十一年（1905年）有36个厅州县成立巡警局，1906年成立者28处，1907年10处。[64]就规制而言，虽然各地不一，但有的组织也颇为完备。如浙江平阳县，1906年在城区设巡警总局，另在小南、万全、北港三区设分局，选派平阳协兵60名兼充警兵，以30名驻总局，30名分拨各局；知县为总巡官；营弁千总一员，兼充巡警官驻总局；把总一员，为巡查官，分巡各局。[65]
由于初建，所以各地州县巡警粉饰因循者不少，即便在办理较早的直隶也是如此。1908年，新任大名县令就发现，该县巡警仅在名义上将56堡改作56区，但“形势涣散，其界限亦未划清。除本城已立总局外，四乡尚未设立分局，经费皆由村正副自筹自用，并无账目可稽。巡官二员尚未接事，传习所亦未设立，步巡虽六百余名，大半皆不合格”[66]。吉林各属以“款项支绌，甚难筹措”为名，只是仿照举练乡勇章程开办，“所需枪械均由地方筹办，公家不能发给。俟办有成效，再行改练巡警”[67]。其他省“有循保甲之规制而变其名者，有以团营巡勇乡勇改者，有以绿兵改者，有以乡镇原有之巡夫人等改者，有专用巡警者”[68]。粗糙简陋，“大半有名无实，有损无益”[69]，成为此时各州县巡警的写照。
光绪三十四年（1908年），清政府在颁布《钦定宪法大纲》时，公布了一个逐年筹备事宜清单，定第二年（1909年）厅州县巡警粗具规模，第三年（1910年）一律完备。[70]同时，要求各地每年将筹备情况分两次向中央汇报，州县巡警的建设步伐加快。
表3。21910—1911年上半年各省州县巡警创办情况
续表
续表
总之，到清政府覆亡时止，全国大部分州县巡警已经成立。但从实际办理情况来看，问题仍然不少。不仅在规制上仍然没有一律，而且各地在数量、质量上的发展都不平衡。如甘肃声称：“挑选警兵一节，或系由营拨派，或系随时招募。警兵既无学识，故警政未见精神。”[71]广西虽称各属均经呈报成立，但多寡互异，多的二百人，少的仅十余人，“尚难一律遽臻完备”[72]。即便如江苏苏属这样经济比较发达的地方，由于经费难筹，巡警教练所也“未能一律成立”[73]。还有的巡警局处于旋灭旋生的状况。如陕西省沔县巡警局虽于光绪末年开办，旋以费绌停止。至1910年3月才又重设巡警教练所，9月复设巡警局。[74]
三、乡镇巡警的筹办
最早开办乡镇巡警的是直隶。光绪三十一年（1905年），天津试办四乡巡警，“视村庄大小，定警兵多寡。殷富之区按五十户出一名，荒僻之区按百户出一名”，暂定巡警七百二十四名[75]。之后，直隶各州县在举办巡警的过程中，亦将四乡划分为区，设置分局巡所，管辖乡镇村庄。如卢龙县所管地面共计350余村，先按段分区，以城内为总区，设总区一所，四乡东西南北分为四分区，各设分局一所。定每50户募巡兵一名，年龄须在20岁以上、30岁以下，并由保人和父兄甘结送县备查。[76]直隶不少州县都将四乡巡警与保甲制度结合，一方面在四乡分区设置分局，多以警务学堂毕业生充当区长，由当地绅士选举巡记；另一方面则沿用保甲方法，由村正副保举“粗识文字、绝无嗜好”的青壮年担任巡兵。[77]赵州还制定了“轮门出夫”成立预备巡警的办法，十日一轮或五日一轮，派年力精壮者随同训练，大村六至八名，中村四名，小村二名。[78]
光绪三十二年（1906年），盛京将军赵尔巽通饬各属筹办乡镇巡警，先从承德、兴仁两县入手，仿照直隶章程，城内设总局一，四乡设分局五，又分局为42区，每区各练马巡20名，多数聚于5分局，少数四出周巡，步巡则各归各屯互相守卫。两县办理之后，初见成效，于是又委员分赴辽阳等处推广。[79]
州县巡警虽然在许多地方已经建立，但大多数地方由于财力、人力准备不及，实际只办了城厢巡警，并没有将巡警推广到乡镇。鉴于此，1908年清政府确定逐年筹备事宜清单时，将州县巡警的创办分成两个步骤，先办州县巡警，后办乡镇巡警。州县巡警1909年粗具规模，1910年一律完成；乡镇巡警1911年开始筹办，1913年粗具规模。民政部在制订该部筹备清单时，又确定了乡镇巡警先办繁盛地方、后办偏僻地方的逐步推进方案。
然而由于府厅州县各级审判厅也要在同期完成，而“搜查逮捕等事又不能专恃城厢巡警”，所以“乡镇巡警不能不提前赶办”。四川巡警道于宣统元年十月（1909年11月）制定乡镇巡警暂行办法，规定州县乡镇巡警划区办理，每区设一巡警分署，设警官2人，巡警48人。每区于分署附近十里内择要设立分驻所一处或二处，酌派长警轮流驻之。乡镇巡警除由各厅州县教练所毕业生或城厢旧有巡警拨充外，如不敷用可募本区土著良民编入巡缉队。并规定“各厅州县地方官为所属乡镇巡警直接监督，有禀承巡警道增损办法条规综理一切行政，暨督率稽查进退各职员之权”，“警务长于全境警务均应帮同地方官办理”[80]。四川巡警道拟订的章程中说，“开办之初限于经费不能遍设，应择其最繁要之区先设，其余各区逐渐推广”。到1911年年初，四川已有成都、华阳、巴县、汉州等16个州县开办了乡镇巡警区43处，分驻所88处，官警共2021名。[81]
吉林巡抚认为，“吉省警务与他省略殊，安内以缉捕为先，斯设警宜城乡并重”，亦将乡镇巡警提前赶办。于各属设教练所一处，令本地人按格考选入所，训练巡警。到宣统二年（1910年），已设城局23处，乡局24处，分区245处，分所314处。针对吉林各乡村屯户口星稀，距离枭远的实际情况，采取“寓警于农”之意，在乡村各区内另编预备巡警，就各村壮丁分别挑选编入册籍，分班调练，“闻警则聚而捕盗，无事则散而归农”[82]。
由于乡镇巡警涉及面宽，举办不易，所以多数省进展缓慢。据宪政编查馆1910年考核各省第二年第二次筹办宪政的报告，吉林警政不独厅州县粗具规模，即乡镇巡警亦皆次第筹设。黑龙江亦饬各属将乡镇巡警预先举办。[83]该年，安徽省报告大通、休宁、寿州等地乡镇巡警亦初具规模。[84]河南也有11个县办了四乡巡警。[85]浙江乡镇巡警已成立150余处。[86]江南宁属四府一直隶州一直隶厅有乡镇43处，该年共设分局107处、所11处，有巡长40名、巡警1360名。各处乡镇巡警“或有府县督饬者，或经各镇绅董禀请开办者”，经费则于各镇就地筹款。[87]
位于最基层的乡镇巡警在推行的过程中更是乱象频现。四川巡警道认为，“乡镇警材亦不必具有精深学理始堪胜任，尽可短期教练速成备用”[88]。标准低下，各处办理更是因地而异，灌县“实系以团练之旧规植乡警之新矩”[89]；懋功厅“自营兵挑充”[90]。其他省亦是如此，直隶正定县乡镇巡警“悉由各村自行筹办，而各村初无一定办法，警董区长虚有其名”[91]。江苏甘泉县四乡巡警“仅就团防章程略加改动，图记仍用‘团练’二字”[92]。乡警素质低下是不争的事实，当时报纸也有报道：
巡警为维新要政，创办以来，都会之区已略见效果。因推广之及于四乡，而无学无识之官吏既不知巡警之所以然，又不能因地制宜，徒模仿其形式，以敷衍门面为宗旨，不肖者复因缘为利，于是乡民未获丝毫之益而已，受邱山之累矣。通水道朱观察仰承宪意，严饬各属乡村赶办巡警，于是按亩勒捐，自京钱一百五六十文至三百文不等，视正供已有赢无绌，而巡警之如何办法，则尚未有所闻。有谓每村雇巡兵四名站岗者，未知确否。呜呼！保甲名也，巡警亦名也，法虽有疏密，而宗旨则一。苟有热心爱民之宗旨，认真办事之实力，保甲可也，巡警亦可也，保甲改良即巡警之起点。而今从政者无不力避保甲之名，力争其为巡警，而论其实际，尚不及保甲之与民相安也。说者谓，办保甲而征收如此之巨费，不特民心不甘，即上宪亦所不容，易其名曰巡警，虽开支之费十倍保甲，民亦忍痛而无如之何，上台且奖其能办新政也，又何暇论其实际，又何必论其实际！[93]
敷衍门面，或以保甲充当巡警，素质低下，恐怕正是当时许多地方乡镇巡警实际情况的真实写照。