第二节 州县巡警的建立（第1页）

第二节州县巡警的建立

一、直隶州县巡警的初创

西方警察制度和警政思想是在晚清时传入中国的。20世纪初，随着清政府新政改革的开启，一些官员也提出办警察的建议。光绪二十七年（1901年），张之洞、刘坤一在《江楚会奏三折》中提出“去差役”的同时，建议外省仿办警察，“当于繁盛城镇，采取外国成法，并参酌本地情形，先行试办，以次推行”[48]。

光绪二十八年（1902年），湖广总督张之洞在武昌裁撤保甲局，“酌采外国章程”设立警察，以武昌知府梁鼎芬为总办。募练警察步军550名，马军30名，清道夫202名。[49]

同年，直隶总督袁世凯在保定创办警务局，下设分局五所，各有巡兵64名。[50]又在天津接收各国联军占据后设立的都统衙门，将保定筹练巡警两千人调津。[51]袁世凯的做法得到朝廷的首肯，于10月17日颁布上谕：“袁世凯奏定警务章程，于保卫地方一切甚属妥善，著各直省督抚仿照直隶章程，奏明办理，不准视为缓图，因循不办。”[52]之后，各省省城商埠地方先后开办巡警，并向州县推广。

光绪三十一年（1905年），清政府设立巡警部。它的成立有利于推动警察制度的发展建设。

直隶是最早推行警察制度的地区。1905年前后，一些州县就陆续设立巡警。但据该年8月袁世凯的奏报，各州县虽有90多处禀设巡警，“而大半有名无实”，惟天津作为通商巨埠，办理颇有成效，于是制定章程，先从天津四乡办起，以为各属模范。确定将天津四乡分为东西南北四路，每路设一巡警局，局下分二至三区，海河一带分四段设四局，共计八局十七区。每局约万户上下，每区三千户左右。依据村庄之大小定警兵之多寡。殷富之区按五十户出一名。荒僻之区百户出一名，定巡警七百二十四名。所需经费以地方本有之青苗会、支更费及迎神赛会、演戏中提取充用。经费责成绅董负责，官不经手，但按月稽查。巡警挑齐后，由巡官在本区适中之地，按日调集区内巡警讲授警察及操练各法，两个月毕业，以后每星期调集一次。[53]

这是最早的州县警察章程。它首先提出了巡警局之下划区治理的办法，使“区”成为管理警察、户口的一级单位。在袁世凯的督催下，直隶州县巡警陆续设立。

表3。1直隶1904—1907年部分州县设立巡警情况

续表

续表

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以上并不是直隶创办州县巡警的全部，还有的县因没有列出巡警局及巡兵的具体情况，故未列入。但我们从上表可以大致了解这一时期直隶州县创办巡警的基本情况。袁世凯在制定《天津四乡巡警章程》时，希望以此作为各州县的模范，但结果并未达到他的要求，各地情况很不一样。

从机构上看，大多沿用总局—分局（区）的体制，但也有总局不在县城而在镇；有的将分局设在大村，有的则是采用公所、分所名目。

管理总局事务的有两种，有的以绅董驻局管理，还有的直接由县令掌管，或者委任汛官、教官等管理。分局则多以绅董充之。

巡兵来源，一部分州县采取由村正副挑选保充的办法，或以人户，或以亩数确定壮丁额数，也有的县由总局直接招募。而赞皇县则将更夫、旧有乡勇改充巡警。只有少数县声称在总局附设传习所。

值得注意的是，有的州县巡警直接从保甲转变而来。如怀来县，在办巡警之初，县令畏难“小民疑虑”，对能否办成并无把握，于是简单将保甲改头换面，由各村自派一二人司理本村巡更等事，月饷由本村摊派，“名为练勇，实仍家居”，取其“经费省而摊钱易”[54]。安平县则“仿照警察章程，参以保甲成法”，巡兵50名，分段以每段驻一人。同时各村庄抽取壮丁，分日夜两班巡察，巡兵有稽查之责。[55]以此新旧结合的办法，解决经费不足的问题。

光绪三十三年（1907年），直隶警务处鉴于“通省巡警渐次办齐”，派稽查委员对各州县办理逐次点验，基本评估是：“各属办法固自不同，而集款之难易、名数之多寡，以及军械、服式、操法、礼节亦不无殊异。”以正定府而论，数量上最多的是正定县，523名，最少的是阜平县，28名。一般来说，各府首县因筹集经费多，不仅巡警数量最多，而且操法礼节较好，其他差距较大。就军械服装而言，除隆平、河间、沙河、定州、易州等少数最优州县装备合格外，其他大多未备或不合格。[56]

二、各省州县巡警的建立

20世纪初，各省州县巡警也陆续出现，从当时报刊相关报道和地方志记载可略见一斑：

近年晋省拳教交哄，兵歉兼乘，土客杂居，盗贼潜滋。护抚宪赵以库款奇绌，未能设立警察学堂，先仿照直隶章程，就省城挑练步巡三百名，分段站防。省外各属以归绥等处蒙盟错居，最为紧要，添练步巡二百，以资巡缉。此外各州县酌量烦简，定数多寡，约以二十名至五十名为率，裁撤原有之捕役民壮铺兵工食，以充经费。口外七厅原设经制捕盗营汛，积习日深，无济实用，亦一律酌改马巡。各乡村屯堡巡警势难遍及，统饬认真举行保甲，抽丁编为巡警，给绿营撤存军械，畀资捍卫。[57]