第三节 官督绅办与功能转变（第2页）

视学制度本身是官治的一种表现，然而由于这一时期劝学所职能包含了自治学务，所以视学兼总董这一制度在实践中职权混淆，也充分说明了这种制度设计本身的缺陷。

二、官治与自治的纠结

我们看到，清末宪政改革的目标之一是实现府厅州县和城镇乡的地方自治，而以本地之财办本地之学是地方自治的重要内容之一。光绪三十四年（1908年）清政府公布的《城镇乡地方自治章程》第三节“自治范围”的第一条，就是“本城镇乡之学务，中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其他关于本城镇乡学务之事”[133]。但由于地方自治的全面推进是1908年以后的事，所以劝学所成立之时，就被赋予了办理地方学务之责。即分为若干学区，各设劝学员。劝学员可由总董自行选拔，并“俾各地方自筹经费”，自行举办本地教育。[134]对此，吉林劝学宣讲所明白宣称：“劝学所原为州县地方自治之一端。”[135]后来广东提学司也称：“劝学所原章劝学员职务多自治范围之事，而总董权限又以兼充县视学而有行政性质。”[136]可见初期劝学所具有办理自治学务的职能。

清末劝学所是借鉴日本经验设立的。当时日本已逐步形成官办和自治两个层次的办学体制，町村为自治单位，办理包括小学校在内的公共事业，经费来自町村协议费，由町村会议决；府县县立学校经费则来自府县地方税。[137]清末劝学所创办之时，地方自治尚未开始。对此，学部后来解释说，光绪三十二年（1906年）颁布《劝学所章程》时，《地方自治章程》和《地方学务章程》尚未颁行，“所有地方教育事宜均归办理，在当日固可收统筹兼顾之功”[138]。以劝学所办理自治学务，在当时的历史条件下当属自然之事。

而清末劝学所则是以官督绅办的机构办理自治学务，故而在运行中出现官治与自治混杂不清的问题，核心则是劝学所到底应为官治机构还是自治机构。对此，社会中亦有不同见解。河南教育总会正副会长曾咨请提学使，要求划清地方官与劝学所权限，即“以强迫立学责之州县，以调查学科责之总董，学务办法得由总董条上于州县，不肯为，得以上达于学司权衡其是非”[139]。企图通过明确划分各自责任以定权限，以劝学所为专门管理学务的官治机构。湖南谘议局在整顿教育议案中则主张专委教育之责于劝学所，采用学官之制，将总董作为学务专官；县之公产公款由劝学所统一理财全权。[140]也主张将劝学所作为官治机构，以使之有权有责。广东谘议局则提出“选举劝学所总董案”，明确要求“变官选为公选”，以便“对于自治机关更觉联络”，即更偏向于将劝学所定为自治机构。[141]

当时也有人看出了劝学所权限功能的不够清晰之处，撰文指出，劝学所应为“地方自治所设之一机关，其职权自以教育行政为限”，而教育经费应为自治经费之一部分，即应由议事会遵章筹集，非劝学所所得过问。[142]劝学所应是自治学务的执行机关。

与此同时，随着地方自治的逐步开展，集筹款、办学、管理诸种职权于一身的劝学所与自治团体之间也必然会产生矛盾。天津县是县自治举办最早的地方，光绪三十四年（1908年）天津县议事会申提学使，依据城镇乡地方自治章程和总督袁世凯的批示，认为“普及教育除中学堂以上应由官管辖外，其余各男女小学堂及宣讲所均由该会（议事会）筹议推行”，提出议董两会与劝学所划清权限办法四条：“官立公立私立各男女小学堂统由劝学所经理”；“议事会对地方学务有议决事件，照章移知董事会请由会长交劝学所施行”；“办学公款归董事会经理”；劝学所经费须做出预算数目报告董事会，并交由议事会核准后方照章支领报销。[143]也就是说，劝学所执行对学校的管理之权，议事会为地方学务的议决机关，董事会为劝学所经费的管理机关。天津县议事会拟订的这个办法把办学议决权与执行权、办学经费的管理与使用权分开，劝学所成为自治学务的执行机构。

本来部定章程规定劝学所总董负有筹款之责，劝学所对全境学款有查核、管理之责，所以在天津县劝学所看来，议事会议定办法与部章有不合之处。双方经过讨论，对办法略加增改，形成正式文本提交提学使。修改的办法中，将议事会关于学务议决事件由原来“由董事会移知劝学所”改为“移知本县知县请由知县交劝学所施行”；在“办学公款归董事会经理”一条中，强调“以后学务逐渐扩充，须由董事会担任筹款之责”[144]。

天津县是清末第一个自治县，其议事会和董事会的权限与后来清政府颁布的《府厅州县地方自治章程》不同，拥有较大的自治权（详见本书第六章）。上述划分权限的办法是符合地方自治和自治学务的原则的，但由于当时地方自治尚在筹办之中，所以只是个案而不具普遍性，但也反映了当时州县基础教育管理体制改革的方向。

此时，随着地方自治的推进，客观上需要对“自治学务”做出明晰的划分。宣统二年十一月（1910年12月）资政院、学部会奏的《地方学务章程》是一个关于自治学务的章程。其第一条规定：“地方学务，由府州县及城镇乡自治职按照地方自治章程及关于学务之法令办理。府厅州县自治职对于地方学务应有之职权，在府厅州县自治职成立以前，由各府厅州县劝学所行之。”

这个自治学务章程有四个值得注意的地方：一是明确府厅州县和城镇乡自治职的办学职责，即各级议事会、参事会、董事会、乡董为地方学务的责任者，府厅州县自治职办理府州县中学堂、高等小学堂、初等小学堂、中等初等实业学堂在内的“公用学堂”；城镇乡分学区或结成乡学连合会举办包括初等小学堂、简易识字学堂、蒙养院等在内的“公用学堂”。

二是城镇乡依据人口和就学儿童之数划分学区，地处偏僻或财力薄弱的乡则组成乡学连合会。在地域上，它连合二乡以上全部或一部设立。在组织上，它由各乡之议员组成协议会。在职能上，它协议本会经费之筹集处理，教育基本财产、积存款项的设置及增加，初等小学堂及其他教育事业之设置及废止，代办他处委托教育事件，本会学区之分合。乡学连合会下亦可划分若干分区。

三是设置学务专员。学务专员称学务员长或区学员，即府厅州县及城镇乡之分三学区以上者、乡学连合会连合二乡以上者，得设学务员长；学区下有分区者，设区学员。学务专员由府厅州县或城镇乡议事会公推曾办学务具有经验者担任。在府厅州县者，由地方官委任；在城镇乡者，由董事会或乡董申请地方官委任。府厅州县学务专员执行议事会或参事会议决的教育事件，执行各公立学堂及其他教育事业的设置及设备、地方学务之经费、学龄儿童和各项图表的调查编制。城镇乡乡学连合会学务专员执行城镇乡议事会议决之教育事件，以及包括本地方学区划分、学童调查、入学、劝导、学务经费、小学堂的学额学级授课分配等事。学务专员在议事会开会时，得到会陈述意见，但不得列议决之数；任期三年。

四是明确地方学务的经费来自两个方面：一方面，捐助学务经费、公费、学费、盈余及岁入酌增之款等，此为府厅州县城镇乡和乡学连合会的“基本财产或积存款项”；另一方面，由本区域内义务人承担城镇乡、乡学连合会地方公用学堂设立及维持经费。“义务人”即在本区域内居住和流寓者、有不动产者、营业者。其负担的款目定率及征收办法由议事会议决，呈请地方长官及监督官府核准施行。总之，自治学务的设立及维持之经费，“以在本区域内之义务人负担之”[145]。

这个章程正式确定了自治学务的范围和施行办法。在自治学务中，议事会、府厅州县的参事会是地方学务的议决机关，学务专员是执行者。然而地方学务章程公布之时，地方自治正在展开，所以很难判断究竟在多大层面上开始施行。但在经济和教育发展比较好的江苏宝山县，一位劝学所视学兼总董留下了如下宝贵的记载：

及城镇乡地方自治章程既发布，始以本城镇乡学务首列于自治范围。宣统二年八月，本省咨议局又有实行初等教育方法案之议决，以城镇乡自治公所负设置初等小学之义务，而余亦适以是时被举接任所事。而吾邑各城镇乡自治亦渐于辛亥春夏间一律成立。尝谓自兹以往，劝学所之责任渐轻，各城镇乡之义务渐重，教育之推广庶几其近矣。顾自治萌芽，百端待理，各公所犹或未遑专引学务为己任，且劝学所固仍处督促进行之地位，故余与内部办事之暇，仍以视学为兢兢……一年之间，各学堂视察凡四次。[146]

一方面，随着城镇乡地方自治的开展，自治公所承担了设置初等小学的义务，劝学所的办学职责有变轻之势；另一方面，由于自治初建，自治公所还没有专以地方学务为己任，劝学所仍然需要督促学务之进行。这正是地方自治兴起而导致劝学所功能转变的写照。

在自治学务确定的同时，劝学所的定位问题又凸显出来。1911年1月学部奏《改订劝学所章程》，认为将所有地方教育事宜均归劝学所有所不当，“在当日固可收统筹兼顾之功，在今日转致有权限不清之虑”。经通盘筹划，定“劝学所为府厅州县官教育行政辅助机关，除佐理官办学务之外，在自治职未成立地方，对于自治学务有代其执行之责；其在自治职已成立地方，对于自治学务有赞助监督之权”。在这个前提下，章程大大强化了劝学所的官治色彩，规定劝学所“佐府厅州县长官办理学务”，“劝学所设劝学员长一人，禀承该管长官办理劝学所一切事务”，“劝学所应办事务，须经该管长官核定，所有文件以长官名义行之”。劝学员长和劝学员由地方官任命，即“劝学员长及劝学员由该管长官就本籍合格士绅保选若干员，开具履历清单，申请提学使派充，并报部立案”。同时，将职衔范围扩大到劝学员，即劝学员长及劝学员原无官职者，均得分别给予七、八品职衔，且任期以三年为满。[147]

在经费方面，明确规定“劝学所经费，由该管长官筹定，申请藩学两司公核，报部立案”；“府厅州县办理学务一切经费，得由该管长官委任劝学所经理”，即一方面，作为官治机构，劝学所经费由州县筹定；另一方面，办理学务一切经费仍由劝学所经理。这样，劝学所以官款办官办学校，没有了筹款之责。

面对原来劝学所官治和自治学务互相纠葛的问题，这个章程正式将学务分为自治学务与官办学务两个部分。劝学所是辅佐地方长官办理官办学务的机构，具体而言就是负责“官立学堂及其他教育事业之设置及稽核”、官办学务经费之核算及有关事项。而地方自治学务，则由府厅州县及城镇乡自治职承担。[148]

在实践中，一些自治发展较快的地方，纷纷依据部章划分两者权限。如宣统三年（1911年），湖北江陵改劝学所总董为劝学所长（劝学员长），“其所办事务，须由该县长官核定”。这时劝学所的职权包括：（1）官立学堂及其他教育事业之设置及稽核；（2）官办学务经费之核算；（3）本地学龄儿童之稽核；（4）对学龄儿童之父兄为应受义务教育之劝导；（5）官立学堂学额、学级、授课时间之分配；（6）官立学堂教员之进退；（7）官立学堂之建筑及设备；（8）关于学堂管理、教授指导改良事件；（9）关于学堂考试、学务图标及统计之编制；（10）私立学堂及私塾改良之认定等。[149]也就是将其经费核算、教员进退、学堂管理等职权限定在“官办学务”的范围内，并对自治学务兼有赞助监督权。浙江提学司也通饬各属将劝学所总董一律改为劝学所所长，仍兼县视学，并责成各地方官延访公正勤慎明晓学务之合格人员详请提学使派委，不再举行地方公举。[150]

经过这一改制，府州县和城镇乡学务分成了官办学务与自治学务两个层次，与此相适应，劝学所的官治色彩得以强化。这时的劝学所不仅接受地方官的监督，而且必须秉承长官委任办理事务，正式被纳入州县行政体系之中。但是由于大多数省地方自治尚未完全成立，所以仍然由劝学所代行自治学务职权。

劝学所出现以后，州县旧有教职仍然存在了一段时间。[151]其重要原因是1906年起虽然停止科举考试，但是各种旧有科举人员仍大量存在。清政府为了解决他们的出路问题，又制定章程，允许生员考职[152]，致使新制初建，而旧制难以一举消除。另外，由于科举停废，州县原有教职权力缩小，在一些地方出现教职虚设的情况。宣统二年（1910年），吉林巡抚上折称，吉林教职向用直隶人铨选，由于官闲地僻，额缺久悬，几同虚设，要求将全省府州县教授、教谕、训导缺出一律停止铨选。吏部复议时认为，“生员考职孝廉方正一切甄别保送事宜，皆系教官专责，若全行裁撤办理尚多窒碍”，只同意吉林量予变通，而他省裁撤教职应暂从缓议。[153]

与此同时，由于劝学所是教育行政机关，而各种文牍皆达于州县官，新政繁兴，州县官常有顾此失彼之虞。鉴于此，安徽提学使请仿照新颁官制章程设立州县学务佐治官，居住州县署中，遇有学务事与州县官共同商量。[154]浙江提学使鉴于“地方官平日于学务既少经验，所用幕友胥吏更少谙习学务之人”，禀请委派各府学务佐治员，作为省教育行政机关之分寄，并帮同地方官办理学务文牍。[155]

总之，清末州县劝学所既要承学部、提学使之命担负教育行政之责，又要接受州县行政的监督与管理；而旧有教职的继续存在，又使新旧职能并存；加之一些地方学务佐治员的陆续设立，又出现架构重叠的情况。曾任浙江象山知县的程龢抱怨道：“中国每举一事，不察收效如何，必先增设多官，厚其廪饩。即以学界论，如已设劝学所、教育会矣，又有县视学，又有省视学，近更有部视学，更有所谓学务佐治员。学界之官相望相逾，非虚靡廪禄，即滋扰地方，何尝有禆学务毫末哉！”[156]